- W polskim prawie brakuje procedury identyfikowania bezpaństwowców i przyznania im minimum praw - mówi Dorota Pudzianowska.
Reklama
Kiedyś pisano o nich „międzynarodowi włóczędzy”. W swojej książce „Bezpaństwowość w prawie publicznym” piszesz, że takich osób na świecie jest ponad 10 mln.
Bezpaństwowość przez długi czas była postrzegana jako anomalia. Dla wielu osób to raczej ciekawostka, a jednocześnie to fundamentalne zagadnienie z punktu widzenia prawa i stosunków międzynarodowych. Bezpaństwowiec to może być osoba, która ma w Polsce prawo legalnego pobytu, czyli ma określony status publiczno-prawny. Ale taki „czysty” apatryda to osoba bez uregulowanego pobytu i niemająca żadnego ważnego dokumentu tożsamości czy dokumentu podróży. Oczywiście nie może się swobodnie przemieszczać poza granice kraju i nie może głosować, ale nie mówimy nawet o tym. Taka osoba ma problemy na każdym etapie życia społecznego: z podjęciem pracy, wynajęciem mieszkania, odebraniem przesyłki na poczcie, otwarciem rachunku w banku, zarejestrowaniem samochodu, korzystaniem ze służby zdrowia. To są ich codzienne problemy.
I często działają na granicy „szarej strefy”, unikają kontaktu z instytucjami.
Żyją w ciągłej obawie przed służbami – strażą graniczną, policją. Jeżeli ktoś nie ma dokumentów i jest cudzoziemcem, to jest to podstawa do umieszczenia go w ośrodku strzeżonym dla cudzoziemców. Ludzie tam trafiają, są zwalniani, znów trafiają, znowu są zwalniani... Są w ciągłym lęku. Równocześnie takiej osoby najczęściej nie można deportować, bo nie ma dokąd.

Reklama
Jakie są przyczyny bezpaństwowości?
Bardzo zróżnicowane, co widać już na przykładzie spraw, które prowadziliśmy w Fundacji Helsińskiej. Pierwszą sprawą tego typu, która do mnie trafiła, była sprawa Marialiny. Jej rodzice byli znani i mieli obywatelstwo kubańskie, ale nie mogli go przekazać córce. Dziewczynka nie nabywała polskiego obywatelstwa zgodnie z prawem krwi, bo rodzice są cudzoziemcami, ale nie stosowała się do niej też zasada prawa ziemi, którą Polska wprowadziła pomocniczo, żeby przeciwdziałać bezpaństwowości dzieci. Ta zasada mówi, że jeżeli dziecko urodzone w Polsce nie nabywa żadnego obywatelstwa, bo rodzice są nieznani czy też są znani, ale nie można określić ich obywatelstwa lub go nie posiadają, to dostaje obywatelstwo polskie. Podobnie obywatelstwo może uzyskać dziecko, które zostało znalezione w Polsce. Ten przepis stosuje się na przykład do sytuacji dziecka pozostawionego w oknie życia. Ale w tej sytuacji rodzice byli znani i mieli określone obywatelstwo.
Dlaczego rodzice nie przekazali jej obywatelstwa kubańskiego?
Kuba ma specyficzne przepisy, które utrudniają przekazywanie obywatelstwa przez obywateli przebywających zagranicą. Musieliby wrócić na Kubę i wszcząć procedurę rejestracji dziecka, która trwa co najmniej trzy miesiące, a jako emigranci mogą na Kubie przebywać tylko maksymalnie 60 dni.
To przykład na konflikt ustawodawstw pomiędzy różnymi krajami.
Tak, ale także na to, że polskie przepisy nie są szczelne. Że nie zostały przemyślane całościowo pod kątem przeciwdziałania bezpaństwowości. Potem trafiła do nas sprawa pokazująca ten problem w innym kontekście. To była sprawa dziewczynki porzuconej w polskim szpitalu przez matkę pochodzenia romskiego. Matka podała swoje dane ustnie, nie zostały one spisane z jej dowodu. I już się nie zjawiła. Marysia trafiła najpierw do domu dziecka, potem do rodziny zastępczej. Gdy miała 16 lat, jej rodzina zgłosiła się do Fundacji Helsińskiej. Temat jej obywatelstwa i dokumentów pojawił się, kiedy chciała wyjechać z tatą za granicę, a nie miała nic poza legitymacją szkolną. Sytuacja tej dziewczynki była tolerowana przez państwo. Przymykano oko tam, gdzie wymagano jakichś danych. Polskie urzędy nie przyjęły, że jest to dziecko „znalezione”, co wiązałoby się z nabyciem przez dziewczynkę polskiego obywatelstwa. Potem administracja utrzymywała, że jest obywatelką Rumunii. Dla mnie jest to kuriozum, że można wydawać orzeczenia o umieszczeniu jej w domu dziecka i w rodzinie zastępczej i przez tyle lat na żadnym etapie nie zadać sobie pytania o obywatelstwo.
Ale bezpaństwowość to nie tylko problem dzieci.
Nie, ta sytuacja dotyka też osób dorosłych. Inna sprawa, którą się zajmowałam, dotyczyła dziewczyny z Ukrainy, która studiowała lingwistykę stosowaną na Uniwersytecie Warszawskim. Mieszkała tutaj legalnie z matką przez dłuższy czas. Obie chciały otrzymać obywatelstwo polskie. To było jeszcze w ramach starej ustawy o obywatelstwie, według której wojewoda mógł wymagać, by najpierw zrzekły się posiadanego obywatelstwa. Wydawał promesę: jeżeli zrzekniecie się obywatelstwa i wrócicie do urzędu w ciągu dwóch lat, otrzymacie obywatelstwo polskie. One wszczęły tę procedurę, ale minął okres dwóch lat. Dostały odpowiedź odmowną. Matka poradziła sobie, ponieważ miała męża Polaka i łatwiej jej było otrzymać obywatelstwo, ale dziewczyna musiała zawiesić studia, nie mogła normalnie funkcjonować, bała się kontaktu z instytucjami, ciągle towarzyszył jej lęk, że zostanie deportowana albo umieszczona w detencji.
Czy fundacji udało się jej pomóc?
We wszystkich trzech przypadkach udało się uzyskać obywatelstwo. Ale każda z tych spraw pokazywała problemy bezpaństwowców w Polsce od innej strony. Te przykłady kafkowskich sytuacji sprawiają, że człowiek, bez względu na poglądy dotyczące przyjmowania cudzoziemców, widzi potrzebę wprowadzenia dopasowanych do ich sytuacji regulacji.
Jakie są najczęstsze przyczyny bezpaństwowości w Polsce?
Badania Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć w Krakowie pokazują, że najwięcej jest wśród polskich bezpaństwowców osób, które przyjechały tu na starym paszporcie ZSRR. Paszport stracił ważność, a one nie nabyły żadnego z obywatelstw nowych państw – byłych republik. Szacuje się, że taka sytuacja ogółem dotknęła ok. 280 mln byłych obywateli ZSRR. W Polsce są też bezpaństwowi Palestyńczycy.
W książce piszesz też o nowych przyczynach bezpaństwowości. Masz tutaj na myśli na przykład surogację?
Tak, między innymi. Problem pojawia się, kiedy rodzice chcą przywieźć dziecko do kraju, w którym surogacja jest zakazana. Tak było do niedawna we Francji, tam takim dzieciom odmawiano obywatelstwa. U nas jest też problem dzieci par urodzonych w związkach jednopłciowych zagranicą. Powiedzmy, że są dwie matki, Polki. Są w zarejestrowanym związku partnerskim w Wielkiej Brytanii. Mają dziecko, ich nazwiska są wpisane w akcie urodzenia. Może jest to dziecko biologiczne jednej z matek, może adoptowane, może z surogacji, to nie jest ważne. Ma ono akt urodzenia i jego matki są rodzicami prawnymi. Żadna z nich nie ma obywatelstwa innego kraju poza Polską. Idą do polskiej ambasady, chcą otrzymać dokumenty dla dziecka i dostają odpowiedź, że to niemożliwe, bo muszą dokonać transkrypcji aktu urodzenia, a tego w Polsce nie da się zrobić, jeśli w akcie widnieją dwie matki lub dwóch ojców. Jeżeli nie mają innego obywatelstwa, to dziecko zostaje bezpaństwowcem.
Nawiązujesz tutaj do sprawy, o której głośno było w mediach pod koniec 2019 r. Ta sprawa nie miała szczęśliwego finału.
Nie, ale pozytywnym wynikiem zakończyła się np. sprawa czwórki dzieci pochodzących z surogacji. Urodziły się w Kalifornii, a ich rodzicami prawnymi było dwóch mężczyzn. Wojewoda odmówił potwierdzenia polskiego obywatelstwa dzieciom i decyzję tę podtrzymał minister. Jeden z ojców, który miał polskie obywatelstwo, zgłosił się do mnie po pierwszych negatywnych decyzjach wojewody. Inaczej niż ta para z Wielkiej Brytanii, nie próbowali dostać dokumentów przez konsula. Korzystali z procedury, w której nie ma konieczności transkrypcji aktu. I to im pomogło. NSA stwierdził, że dzieciom należy potwierdzić polskie obywatelstwo. Sąd uznał, że odmowa potwierdzenia obywatelstwa naruszała prawo. Mamy do czynienia ze złożonymi problemami prawnymi, a w tych sprawach wynik był różny, bo różne były postępowania i argumenty prawne.
Jak możemy ulepszyć procedury przeciwdziałania bezpaństwowości?
Przepis, według którego dziecko znalezione w Polsce lub też dziecko tu urodzone, którego rodzice są nieznani, są bezpaństwowcami lub nie można ustalić ich obywatelstwa, otrzymuje polskie obywatelstwo, jest dobry, ale nieszczelny. Powinien brzmieć tak: dziecko, które w momencie urodzenia nie nabywa żadnego innego obywatelstwa, nabywa obywatelstwo polskie. Taki przepis byłby całkowicie zgodny z prawem międzynarodowym.
Inną sprawą jest ochrona bezpaństwowców.
Tak, tutaj nie mamy żadnych przemyślanych rozwiązań. Mamy rozbudowaną ochronę uchodźców, ale brakuje ochrony bezpaństwowców. Duży problem to brak procedury ich identyfikowania i przyznania im minimum praw. Takie minimum to na przykład otrzymanie dokumentu tożsamości. Bez niego osoba dorosła musi funkcjonować całkowicie na marginesie społeczeństwa. Nie ma przepisu, który by gwarantował chociaż tyle.
Bezpaństwowcy bez stałego pobytu nie mogą otrzymać dokumentu tożsamości?
Jest przepis, który mówi o możliwości wydania tzw. polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, ale uzależnia go od interesu państwa. Więc pytam, jakie mogą być sytuacje, w których interes państwa nie uzasadnia wydania komuś dokumentu tożsamości? Była sprawa mężczyzny, która doszła aż do NSA. Przebywał w więzieniu i chciał zawrzeć związek małżeński. Nie miał dokumentów, więc mu to uniemożliwiano i dopiero NSA to zmienił. To są prawa człowieka.
Dla każdego byłoby lepiej, gdyby miał dowód i obywatelstwo?
Obywatelstwo niekoniecznie. To nie jest zawsze rozwiązanie problemu. Ale minimum to dokument i możliwość zalegalizowania pobytu. To jest w interesie jednostki i państwa. W Polsce mamy różne statusy, niektórzy przyjeżdżają na wizie – teraz rzadziej w związku z COVID-19, potem mogą otrzymać pobyt czasowy, wreszcie stały. A bezpaństwowiec nie ma do tego dostępu, bo nie mając dokumentów, wpada w nielegalność i w niej grzęźnie.
Spotkałam się z sytuacją urodzonej w Japonii Koreanki, która wzięła ślub tylko dla obywatelstwa.
Małżeństwo jest czasem sposobem na uregulowanie statusu. To strategia zdesperowanych ludzi. W Polsce dla zalegalizowania pobytu stosuje się inną pokrętną drogę. Jest to procedura wydaleniowa. Jeżeli bezpaństwowca zatrzymuje straż graniczna, to zostaje odesłany do ośrodka strzeżonego. Kiedy straż dochodzi do wniosku, że nie można go wydalić, może dostać tak zwany „pobyt tolerowany”. Nie daje on możliwości pracy czy dostępu do praw socjalnych, ale to jest już coś. Powinniśmy jednak stworzyć procedurę identyfikacji bezpaństwowców tak, żeby wydać im dokument tożsamości i zaoferować im dostęp chociażby do tego pobytu tolerowanego czy jakiegoś rodzaju pobytu czasowego. Żeby nie przechodzili przez tę procedurę wydalenia, która może być traumatyzująca. Istniejące regulacje są po prostu nieprzemyślane. Po co skazywać człowieka na procedurę wydaleniową, jeśli i tak nie można go deportować, skoro można szybko stwierdzić, że to bezpaństwowiec i zapewnić mu minimum godnej egzystencji.
Znowu podkreślasz, że dowód tożsamości jest najważniejszy.
Tak, bo ktoś może powiedzieć: „Przecież każdy ma prawa człowieka”! Oni ich nie mają. Bez dokumentów nie masz dostępu do praw człowieka i systemu ich ochrony. Masz trudności z zawarciem związku małżeńskiego, tak jak tamten więzień. Nie możesz pójść do sądu. Osoby, które są bezpaństwowcami, które są tutaj od wielu lat – one tu będą. Interes państwa powinien polegać na wydaniu im dokumentu tożsamości, żeby nie skazywać ich na życie poza marginesem społecznym w szarej strefie.
Czy bezpaństwowców dobrowolnych powinniśmy traktować tak samo jak tych w sytuacji przymusowej?
Możemy różnicować przyznawaną bezpaństwowcom ochronę w zależności m.in. od źródła ich bezpaństwowości. To nie jest jednolita grupa i powinno się to uwzględnić w projektowaniu regulacji prawnych. Podam przykład. Sądy w Szwajcarii czy Francji regularnie oceniają, czy dany bezpaństwowiec nie jest osobą, która z własnej woli jest apatrydą. Jeśli tak, to odmawia się im ochrony. Uzasadnione jest to tym, że taka osoba może wrócić do państwa pochodzenia i odzyskać obywatelstwo. Natomiast tym, którzy są w sytuacji przymusowej, udziela się ochrony podobnej jak uchodźcom.
Polska jest na siódmym miejscu w Europie pod względem liczby apatrydów. Według badań UNHCR bazujących na spisie powszechnym z 2011 r. jest ich 10 852.
Ponieważ nie ma sposobu ich identyfikacji, określonych kryteriów, to nie można ich liczyć w sposób wiarygodny. Dane podawane przez UNHCR mogą być przeszacowane, bo są zastrzeżenia co do metodologii. Istnieją inne, które mówią o około 1,4 tys. osób, to ogromna różnica. One też są niewiarygodne, bo bazują na rejestrze PESEL. A bezpaństwowcy bardzo często z różnych powodów nie mogą zalegalizować pobytu. Nie mogą więc też figurować w bazach. Póki nie ma procedur identyfikacji, brakuje wiarygodnych danych.
Czy liczba bezpaństwowców na świecie rośnie?
UNHCR wskazuje raczej na tendencję malejącą, ale ja nie koncentrowałabym się tak bardzo na liczbach. W liczbach bezwzględnych jest to 10–12 mln ludzi na świecie. Na wielu osobach ta liczba robi wrażenie, można tego użyć instrumentalnie, żeby pokazać skalę problemu. Z drugiej strony w Polsce ta liczba to między około 1,4 tys. a 10 tys. osób. Można powiedzieć, że to marginalny problem, ale godności człowieka nie uzależnia się od tego, ilu osób dotyczy i jakie one są. Tego problemu nie można przeliczać na liczby, a przynajmniej nie można na tym kończyć. Bezpaństwowcy to nie temat masowy, temat naporu na granicę, coś, co by poruszało wyobraźnię. To są luki, regulacje. To temat trudniejszy, bardziej zniuansowany. Ale nie można dać się zwieźć niewiarygodnym statystykom. Prawa człowieka nigdy nie powinny być tematem niszowym.