Premier nie miał prawa powierzyć Poczcie Polskiej przygotowania i przeprowadzenia wyborów korespondencyjnych Prezydenta RP, ale samorządy nie były i nie są upoważnione do dokonywania samodzielnej oceny ważności tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi rzecznika praw obywatelskich, stwierdził 15 września 2020 r. nieważność decyzji prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r. polecającej Poczcie Polskiej realizację – w związku z COVID-19 – działań zmierzających do przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w 2020 r. w trybie korespondencyjnym, zapowiadanych na 10 maja 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 992/20). Wybory te wprawdzie się nie odbyły, jednakże na mocy wspomnianej decyzji premiera Poczta Polska zwróciła się do samorządów gminnych o udostępnienie jej spisów wyborców. Reakcja okazała się zróżnicowana: część samorządów udostępniła żądane spisy wyborców, inne zignorowały to żądanie. A jak w ówczesnej sytuacji należało postąpić? Jest to pytanie istotne i stale aktualne, gdyż podobne sytuacje mogą się powtarzać.
Niezależnie od tego aktualne pozostaje także pytanie, czy stwierdzając nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał rację tym samorządom, które odmówiły udostępnienia Poczcie Polskiej spisów wyborców.
Reklama

Bez skutków prawnych…

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawnie wiążący stwierdził, że decyzja Prezesa Rady Ministrów została wydana bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego została w sposób prawnie wiążący (choć jeszcze nieprawomocny) uznana za nieważną, i to od samego momentu jej wydania, a więc od 16 kwietnia 2020 r. W świetle tego wyroku decyzja premiera nie wywołała żadnych skutków prawnych, które miała wywołać. Prezes Rady Ministrów nie był upoważniony do tego, by polecić Poczcie Polskiej realizację działań w zakresie przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Konkluzja cząstkowa jest zatem taka, że samorządy gminne nie zostały w sposób ważny zobowiązane do przekazania PP spisów wyborców.

Reklama

…ale z domniemaniem legalności

Wyrok WSA w Warszawie wywołał jeszcze jeden bardzo doniosły skutek. Otóż decyzja prezesa Rady Ministrów, mimo że dotknięta poważnymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, objęta była domniemaniami: legalności oraz mocy obowiązującej. Została ona bowiem wydana przez legalny i przy tym konstytucyjny organ władzy publicznej, jakim jest Prezes Rady Ministrów. Zdaniem prof. Barbary Adamiak „Decyzje wadliwe nawet w najcięższym stopniu nie są (…) aktami pozornymi, lecz wchodzą do obrotu prawnego i wywołują skutki prawne. (…) Decyzje te podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybach określonych przepisami prawa…” (B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa 2014, s. 136). Z domniemań tych wynika, że decyzja nimi objęta powinna być wykonywana, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 6 lutego 1992 r., sygn. akt SA/Po 1203/91, publ. ONSA 1992, z. 3–4, poz. 78). Według zgodnego stanowiska nauki wypracowanego w trakcie prac nad projektem kodeksu postępowania administracyjnego w latach 60. ubiegłego wieku domniemania te mają ten skutek, że adresat decyzji nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny ważności skierowanej do niego decyzji (W. Dawidowicz, „Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu”, Warszawa 1962, s. 197 i przywołane tam stanowiska). Dopiero gdy w następstwie uruchomienia jakiegoś prawem określonego trybu przez uprawniony do tego organ dana decyzja czy inny akt administracyjny zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, wzruszone zostaną także domniemania legalności oraz mocy obowiązującej decyzji. I dopiero wówczas każdy uczestnik obrotu prawnego może się powoływać na to, że taki akt nie ma mocy wiążącej, a w przypadku stwierdzenia jego nieważności – że jest nieważny od samego początku.
Od decyzji dotkniętych takimi wadami, które uzasadniają stwierdzenie ich nieważności, w literaturze oraz w judykaturze odróżnia się tzw. nieakty – inaczej mówiąc, „akty pozorne”, które – w odróżnieniu od aktów dotkniętych wadami nieważności i podlegających stwierdzeniu nieważności – leżą poza porządkiem prawnym. Podręcznikowym przykładem tego rodzaju aktów są tzw. akty kapitana z Köpenick, z zawodu szewca, a przy tym hochsztaplera, który większość życia spędził w więzieniu za drobne przestępstwa. 16 października 1906 r., nabywszy w sklepie ze starzyzną mundur kapitana i w przebraniu tym objąwszy dowództwo nad oddziałem wojska pilnującym porządku na kąpielisku miejskim, aresztował burmistrza podberlińskiego Köpenick oraz rozkazał mu wydanie – za pokwitowaniem – kasy magistratu (historię tę podaję za: Z. Janowicz, „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym”, Warszawa – Poznań 1982, s. 240). Tego typu akty pozorne czy „nieakty” nie korzystają z domniemania legalności oraz mocy obowiązującej, co powoduje, że nie wchodzą do obrotu prawnego ani nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych. Nie ma wobec tego żadnego uzasadnienia, ani by eliminować je z obrotu prawnego, ani by dawać im posłuch.

Wzruszenie z mocą wsteczną

Przenosząc te konstatacje na grunt analizowanego wyroku, wypadnie stwierdzić, że jednym z najistotniejszych skutków, jakie wywołał, było wzruszenie – z mocą wsteczną – domniemań: legalności oraz mocy obowiązującej decyzji prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. Od momentu wydania wyroku, ale – co wymaga podkreślenia – dopiero wtedy wspomniana decyzja została pozbawiona wspomnianych domniemań, i to ze skutkiem erga omnes, a więc wobec wszystkich uczestników obrotu prawnego. Jako że została wydana przez legalny i jednocześnie konstytucyjny organ władzy publicznej, nie mogła zostać potraktowana przez samorządy gminne tak, jakby stanowiła „nieakt”. Należało ją więc wykonać. Sytuację tę zmienił dopiero, i to z mocą wsteczną, wyrok z 15 września 2020 r.
Podkreślenia wymaga, że tak jak jakiś czas temu ówczesna minister Beata Kępa nie miała upoważnienia do badania legalności wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a pomimo tego odmawiała ich publikacji w Dzienniku Ustaw, tak żaden wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie miał i nie ma upoważnienia do tego, by kwestionować na własną rękę legalność decyzji Prezesa Rady Ministrów, a w konsekwencji samodzielnie podważać domniemania jej legalności oraz mocy obowiązującej. W kompetencję taką wyposażony został natomiast – w stosunku do powyższej decyzji – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniesienie skargi na tę decyzję przez RPO zaktualizowało kompetencję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do przeprowadzenia kontroli jej legalności. Jej skutkiem jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, i to z mocą wsteczną. Można się jednak powoływać na jej nieważność – i twierdzić, że żaden samorząd gminny nie miał obowiązku przekazania Poczcie Polskiej spisów wyborców – dopiero od tego momentu.
Z wyrażonej w art. 16 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasady trwałości decyzji ostatecznych wynika, że ostateczna decyzja administracyjna objęta jest domniemaniami: legalności oraz mocy obowiązującej. Nawet gdy na pierwszy rzut oka widoczne jest, że dotknięta jest ciężkimi wadami, funkcjonuje w obrocie prawnym do momentu, aż z tego obrotu nie zostanie w ustawowo określonym trybie oraz przez właściwy organ wyeliminowana, jeśli tylko wydana została przez legalny organ władzy publicznej.
Wyroku WSA w Warszawie żadnym razie nie należy zatem rozumieć jako wyrazu aprobaty dla działań tych samorządów gminnych, które samodzielnie, na własną rękę, zakwestionowały legalność oraz moc obowiązującą wspomnianej decyzji prezesa Rady Ministrów i w efekcie odmówiły udostępnienia spisów wyborców Poczcie Polskiej. Wyrok ten może i powinien być natomiast rozumiany wyłącznie jako wyraz dezaprobaty sądu wobec wspomnianej decyzji.
Decyzja, mimo że dotknięta poważnymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, została wydana przez legalny i przy tym konstytucyjny organ władzy publicznej