Czy osoby, które ostentacyjnie nie zakrywają nosa i ust, stoją ponad prawem, czy rzeczywiście nie ma prawnego obowiązku noszenia masek?
Problem braku umocowania prawnego zasłaniania nosa i ust sygnalizował rzecznik praw obywatelskich w piśmie do prezesa Rady Ministrów z 20 maja 2020 r. Że problem nie jest wymyślony, widać także w judykatach. Na przykład Sąd Rejonowy w Kościanie w postanowieniu z 8 czerwca 2020 r. (sygn. akt II w 71/20) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ukaranie mężczyzny w związku ze załamaniem przez niego zakazu przemieszczania się i nakazu zakrywania nosa i ust. Rozstrzygnięcie to znalazło się niemal na sztandarach „antymaseczkowców”.
Argumentacja sądu (zgodna z linią przyjętą przez RPO) sprowadzała się przede wszystkim (choć to duże uproszczenie) do przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia (w zakresie jego materii). Sąd podniósł także, że „przepisy porządkowe” o których mowa w art. 54 kodeksu wykroczeń (a na tej podstawie nakładane są kary) nie mogą dotykać materii praw podstawowych, a samo upoważnienie ma charakter blankietowy. Postanowienie to tchnęło ducha optymizmu w maseczkowych antagonistów. „Nie trzeba nosić maseczek. Sąd tak orzekł!” I tak właśnie – w mniemaniu wielu obywateli – wprowadzono w Polsce system prawa precedensowego. W rozmaitych zakątkach internetu można zaś wyczytać, że maseczek nie trzeba nosić, bo ten obowiązek „wprowadzono w rozporządzeniu, a te ludzi nie dotyczą” (sic!).
Problem istnieje i należy się zastanowić nad jego rozwiązaniem. I – obok próby dotarcia do świadomości społecznej – pamiętać o zasadach pewności, stabilności prawa oraz po prostu rzetelnej legislacji niezbędnych, by przepisy mogły być skutecznie egzekwowane przez organy państwa.
Reklama

Legalność rozporządzenia

Rzeczywiście można podnieść, że nakaz ustanowiony w par. 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356) i w jego późniejszych wersjach został wydany z naruszeniem prawa. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że „rozporządzenia są wydawane (…) na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. W tym samym przepisie in fine określone zostały elementy delegacji ustawowej, czyli: 1) konieczność określenia organu właściwego do wydania rozporządzenia; 2) zawarcie upoważnienia do wydania rozporządzenia oraz określenie przedmiotu delegacji; 3) wytyczne co do sposobu unormowania danego przedmiotu. Zgodnie z wyrokiem TK z 20 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 33/01) „rozporządzenie winno być (…) aktem normatywnym i «zawierać» nowość normatywną w postaci norm generalnych i abstrakcyjnych”. Jednocześnie „nowa warstwa normatywna” w sposób szczegółowy rozwijająca kwestie pojawiające się w ustawie musi spełniać wymogi wcześniej określone przez ustawodawcę. W szczególności nie może dotykać ona zagadnień wykraczających poza obszar przekazanej do regulacji materii. Takie rozwiązanie ma zapobiegać istnieniu tzw. rozporządzeń samoistnych, tj. takich, które nie posiadają regulacji w ustawie (por. orzecznictwo TK, np. K 27/05, SK 62/08, U 7/06).

Reklama
Rozporządzenie, na którego mocy został przewidziany obowiązek noszenia maseczek, zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm). Artykuł 46a tej ustawy upoważnia Radę Ministrów do wydania stosownego aktu w razie wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. W artykule 46b natomiast odnajdujemy normę dotyczącą zakresu kompetencji przekazanych do materii rozporządzenia, są to: ograniczenia, obowiązki i nakazy dotyczące przemieszczania się, dokonywania szczepień ochronnych, udostępniania nieruchomości, ograniczeń działalności gospodarczej czy zakazu organizacji widowisk i innych zgromadzeń ludności; ograniczenia działalności przedsiębiorców; reglamentacja określonych artykułów; obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; obowiązek poddania się kwarantannie; czasowe ograniczenia korzystania z lokali; nakaz dotyczący ewakuacji miejsc i obiektów; nakaz przebywania w określonych obszarach; zakaz opuszczania sfery zero; nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Paragraf 24 rozporządzenia, czyli norma dotycząca maseczek, nie odnosi się raczej do żadnego z obszarów, który ustawodawca przekazał do uregulowania organowi administracji. Jak słusznie zauważył dr hab. Adam Bodnar, można ewentualnie wywieść wniosek, że nakaz zakładania masek ochronnych mieści się w sprawach związanych z przemieszczaniem się (art. 46b pkt 12 ustawy). Niemniej taka interpretacja ma bardzo wątpliwe oparcie w przepisach, gdyż zgodnie z par. 24 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów zakładanie masek jest wymagane nie tylko podczas przemieszczania się, lecz również na drogach, placach, w parkach, zieleńcach, na cmentarzach lub na terenie nieruchomości wspólnych, chyba że zostanie zachowana odległość co najmniej 1,5 m pomiędzy osobami.

Ograniczenie praw

Trzeba się zatem zgodzić z interpretacją SR w Kościanie, że przepis nakazujący noszenie maseczek nie ma właściwego umocowania w ustawie. Ponadto wątpliwości budzi sam zabieg pozwalający na ograniczanie praw jednostki w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanowione wyłącznie w ustawie. W takim razie (mając na względzie art. 52 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenia związane z „przemieszczaniem się” również powinny być ustanowione bezpośrednio w ustawie. Przyjmuje się bowiem, że im silniejsza ingerencja w kwestie praw konstytucyjnych oraz status jednostki, tym zastrzeżenie do materii wyłączności ustawy powinno być mocniejsze (np. wyroki TK w sprawach K 10/11, K 10/09, P 9/09).
Chaos regulacyjny potwierdza także kara grzywny, którą Sąd Rejonowy w Suwałkach nałożył na ekspedientkę za nieobsłużenie klientki bez maseczki. Kasjerce zarzucono wykroczenie przeciwko interesom konsumentów (ten, kto umyślnie bez uzasadnionej przyczyny odmawia sprzedaży towaru, podlega karze). W związku z powyższym par. 24 pkt 2 lit. d rozporządzenia nakładający obowiązek zakładania masek w obiektach handlowych i usługowych nie upoważnia do nieobsłużenia klienta, który nie stosuje się do tego nakazu. Sankcjonowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów jest więc utrudnione, a art. 54 kodeksu wykroczeń pozostaje w niniejszym zakresie wysoce nieefektywny i istnieje możliwość wzruszenia przed sądem grzywny nałożonej na tej podstawie.
Czy zatem prawny obowiązek noszenia maseczek nie istnieje? Kwestia jest sporna, a obowiązek zakrywania ust i nosa można wyinterpretować nawet z samych przepisów konstytucyjnych (co w moim przekonaniu nie powoduje konwalidacji wadliwie wydanego rozporządzenia). Zgodnie z art. 31 ust. 2 konstytucji „każdy zobowiązany jest szanować wolności i prawa innych”. Każdemu zapewnia się również prawną ochronę życia (art. 38). Dodatkowo każda osoba przebywająca na terytorium RP ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1). Władze publiczne zaś są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4). Już John Locke wskazywał na triadę praw wolnościowych: życia, wolności i mienia.

Ochrona życia i zdrowia

W literaturze nie istnieje wątpliwość, że prawa człowieka mają także charakter horyzontalny. Co za tym idzie, każdy z nas jest zobowiązany do nieingerencji w cudze dobro (jakim jest zdrowie i życie), a ponadto każdy musi podejmować działania, które pozwolą na niepogarszanie cudzego stanu zdrowia (akurat w tym wypadku). Jak wskazuje Piotr Radziewicz, „horyzontalny skutek norm konstytucyjnych jest ściśle związany z teorią stosunku prawnego (…) w pewnym uproszczeniu jest to dwustronna relacja prawna między równorzędnymi podmiotami konstytucyjnych wolności lub praw”. O konflikcie dwóch praw podstawowych wypowiadał się także ETPC (por. wyroki: z 6 maja 2003 r. w sprawie Appleby przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 44306/98; z 16 lipca 2013 r. – Remuszko przeciwko Polsce, skarga nr 1562/10).
W czasach epidemii podejmowanie działań mających na celu dbanie o dobro innych osób (jak i swoje), jakim jest życie i zdrowie, może być zatem wyinterpretowane wprost z art. 31 w zw. z art. 38 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Nie istnieje bowiem wątpliwość, że mając na uwadze obecną wiedzę naukową i medyczną zakładanie zasłanianie ust i nosa ma przede wszystkim chronić otoczenie (innych ludzi) przed wirusami przez nas potencjalnie transmitowanymi. Tak jak nie możemy się zamachnąć na zdrowie i życie innych w sposób bezpośredni (np. poprzez usiłowanie zabójstwa), tak powinniśmy uczynić wszystko, aby nie stać się przyczyną choroby innych współobywateli.
Wydaje się, że postulat bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy i organy administracji (art. 8 ust. 2 konstytucji) znajduje zatem uzasadnienie w zasadach racjonalności i efektywności prawa. W szczególności w kontekście obowiązku organów państwowych do podejmowania działań chroniących życie i zdrowie osób trzecich. Najprostszym rozwiązaniem, które nie wymagałoby ekwilibrystyki prawniczej, byłaby jednak nowelizacja ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zakresie zawartej w niej delegacji ustawowej. To spowodowałoby, że wydany przez Radę Ministrów akt wykonawczy mógłby być stosowany efektywnie. Przede wszystkim zaś pod względem materialnym nie byłby samoistnym rozporządzeniem niekonstytucyjnym.