Do takiego – zdaniem ekspertów kuriozalnego – wniosku doszedł ustawodawca. Na mocy tarczy antykryzysowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) dodał art. 8a ust. 5 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym szef sanepidu lub upoważniona przez niego osoba może wydać zalecenia i wytyczne „określające sposób postępowania w trakcie realizacji zadań w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności wystąpienia choroby szczególnie niebezpiecznej lub wysoce zakaźnej, o których mowa w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi”. Te zalecenia i wytyczne można wydać zarówno wobec osób fizycznych, jak i prawnych. A zgodnie z nowo dodanym art. 8a ust. 8 ustawy każdy przebywający na terytorium RP musi się do nich stosować.

Co to oznacza? Ano tyle, że szef sanepidu może nakazać obywatelom nosić maski, firmom dać pieniądze na walkę z koronawirusem, a jednostce samorządu terytorialnego kazać otworzyć lub zamknąć (w zależności od potrzeb) przedszkola lub szpitale. Taki nakaz, nazwany zaleceniem lub wytyczną, będzie mógł wydać także powiatowy inspektor sanitarny, o ile zostanie do tego upoważniony.

Niekonstytucyjne zalecenia

Eksperci uważają, że to zaskakujący pomysł rządzących, którzy zapomnieli o tym, jakie są źródła prawa w Polsce.

– Analizując art. 8a ust. 5 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w kontekście ust. 8, trzeba stwierdzić, że jeżeli osoby fizyczne miałyby być zobligowane do określonego zachowania, to na pewno nie może być ono określone w zaleceniach czy wytycznych. Osoby znajdujące się na terytorium państwa polskiego mają obowiązek przestrzegania prawa RP, co wynika wprost z art. 83 konstytucji. Mogą być na nie nakładane określone obowiązki, przy zachowaniu warunków wskazanych w art. 31 ust. 3 konstytucji, a więc tylko ustawą może być ograniczane korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności – podkreśla dr hab. Joanna Juchniewicz, konstytucjonalistka z UWM. I dodaje, że w przedmiotowym przypadku mamy jednak do czynienia z konstrukcją odesłania obywateli do nieznanych polskiemu porządkowi konstytucyjnemu „zaleceń” i „wytycznych”.

– Co w mojej ocenie nie jest dopuszczalne i stanowi zbyt daleko idącą ingerencję państwa. Wytyczne i zalecenia nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem zgodnie z zasadą, że jednostka może czynić wszystko, co nie jest prawem zabronione, nie można skutecznie domagać się dostosowania zachowań jednostki do tego typu wskazań – zaznacza Joanna Juchniewicz.

Zastrzeżenia ma również dr Radosław Tymiński, radca prawny i autor bloga Prawalekarza.pl.

– Ustawodawca w art. 8a ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stworzył nowe źródło prawa nieznane polskiemu porządkowi konstytucyjnemu: zalecenia i wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego. Co ważne, GIS może bez żadnych ograniczeń swoje uprawnienie w zakresie wydawania zaleceń i wytycznych delegować innym organom inspekcji sanitarnej (np. na poziom powiatowych inspektorów), zaś – czytając przepis tak, jak został zredagowany – każdy obywatel oraz każda osoba prawna musi się do tych zaleceń i wytycznych stosować – przyznaje.

Doktor Tymiński potwierdza jednocześnie, że można sobie wyobrazić sytuację, w której nakaz noszenia maseczek czy zachowywania odległości mógłby być określony nie w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów, ewentualnie rozporządzeniu ministra zdrowia, lecz w wytycznych szefa sanepidu.

Jeden z ekspertów śmieje się, że znając poglądy głównego inspektora sanitarnego, nie można wykluczyć, że nakaże on rozemocjonowanym obywatelom wsadzić sobie lód do majtek (prof. Jarosław Pinkas w wywiadzie dla DGP radził wykorzystującym temat koronawirusa do gry politycznej włożenie sobie lodu w majtki).

– Trudno jednak z taką wizją tworzenia prawa się zgodzić. Mimo wszystko jestem przywiązany do triady, zgodnie z którą nakładać obowiązki na obywateli można w postaci przepisów powszechnie obowiązującego prawa, decyzji organów administracji publicznej lub orzeczeń sądowych – zaznacza dr Tymiński.

Zagadkowa sankcja

Ustawodawca w żadnym miejscu ustawy nie określił sankcji za niedostosowanie się do wskazań inspektora sanepidu. Czy to oznacza, że choć wymóg przestrzegania zaleceń i wytycznych jest, to niepodporządkowanie się mu nie podlegałoby żadnej karze? Zdaniem ekspertów – byłoby to zbyt proste. Radosław Tymiński uważa, że otwartą kwestią jest to, czy w takim przypadku można by zastosować przepisy kodeksu wykroczeń lub o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zapewne ich użycie byłoby kwestionowane przez obywateli – tak jak zresztą sam wymóg podporządkowania się wskazaniom sanepidu – ale nie można wykluczać, że sam organ, jakim jest właściwy inspektor sanitarny, uznałby, że może nałożyć sankcję w wysokości nawet 30 tys. zł – analogicznie do przypadku łamania zasad kwarantanny. A wtedy obywatel niezasadność tej decyzji musiałby wykazywać w sądzie.

Dla jasności: wszyscy eksperci nie mają wątpliwości, że w dobie pandemii warto stosować się do zaleceń, wytycznych czy wskazówek sanepidu. Chodzi jedynie o to, że w świetle polskiej konstytucji nie mogą one mieć charakteru powszechnie obowiązującego, tym bardziej gdy organ nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej.

Główny inspektor sanitarny nie skorzystał jeszcze ze swojego nowego uprawnienia.

OPINIA

To jest konstytucyjnie niedopuszczalne

Anna Rakowska-Trela, dr hab. prof. UŁ, konstytucjonalistka

Zgodnie z obowiązującą Konstytucją RP mamy tzw. zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jest to istotne osiągnięcie tej konstytucji z punktu widzenia ochrony wolności i praw człowieka, dlatego że obywatel wie, że ma stosować się jedynie do przepisów konstytucji, ustaw, rozporządzeń, ratyfikowanych umów międzynarodowych, aktów prawa miejscowego.

Żaden organ władzy nie może na obywatela nałożyć obowiązków mocą innych aktów prawnych.

Komentowany przepis, podobnie zresztą jak i niektóre inne przepisy tzw. tarcz antykryzysowych, wychodzą zdecydowanie poza konstytucyjne ramy i gwarancje. Art. 8a ust. 5 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej idzie zdecydowanie za daleko. Dotyczy bowiem wszystkich potencjalnych podmiotów, tj. Główny Inspektor Sanitarny może wydawać zalecenia i wytyczne osobom prawnym, osobom fizycznym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, a więc podmiotom publicznym, prywatnym, a nawet nam, obywatelom.

Umożliwienie organowi administracji publicznej wydawania wszelkim podmiotom, w tym, np. prywatnym firmom, a także nam – obywatelom – zaleceń i wytycznych jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Takie akty nie mogą być źródłem prawa, źródłem obowiązków dla obywatela (czy innej osoby przebywającej na terytorium RP). Co więcej, granice merytoryczne tych aktów zostały zakreślone zdecydowanie zbyt szeroko. Ustawodawca zdecydował, że zalecenia i wytyczne mają określać sposób postępowania w trakcie realizacji zadań w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej. Jest to bardzo ogólne stwierdzenie i daje organom administracji zbyt szeroką swobodę – co może obejmować ten „sposób postępowania” – praktycznie wszystko.

Regulacja jest nie do przyjęcia z punktu widzenia zasady legalizmu i zamkniętego systemu źródeł prawa.

W praworządnym państwie obowiązki na obywateli mogą być nakładane jedynie mocą wymienionych przeze mnie aktów należących do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a organy administracji mogą je konkretyzować w drodze wydawanych decyzji – wzruszalnych, zaskarżalnych do sądu. Tu nastąpiło odejście od tego oczywistego i praworządnego modelu. 

Etap legislacyjny

Ustawa weszła w życie