Należy zakładać, że za kilka tygodni praca sądów zostanie wznowiona i będą musiały one przystąpić do odrabiania powstałych zaległości. Jednocześnie nadchodzący kryzys gospodarczy spowoduje istotny wzrost liczby pozwów w sprawach gospodarczych oraz wniosków upadłościowych i restrukturyzacyjnych.
Jako sędzia z dwudziestoletnim stażem w wydziałach gospodarczym, upadłościowym i cywilnym, były przewodniczący wydziału, wiceprezes sądu i sędzia delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości na okresowe delegacje do czterech różnych departamentów chciałbym podpowiedzieć decydentom dwa dostępne działania, z których jedno (doraźne) wspomoże sądy w poradzeniu sobie z nadciągającym spiętrzeniem nowych pozwów i wniosków, a drugie (długofalowe) wpłynie na sprawniejsze i efektywniejsze działanie sądów.

Sądy organizacyjnie ubezwłasnowolnione

Uwaga wszystkich osób podejmujących się usprawniania sądów powszechnych powinna być zawsze skierowana w pierwszej kolejności na urząd ministra sprawiedliwości. W obecnej sytuacji ustrojowej sądownictwa powszechnego osiągnięcie choćby minimalnej poprawy sprawności sądów musi poprzedzać poprawa funkcjonowania Ministerstwa Sprawiedliwości (MS). Jest tak dlatego, że MS stoi na czele sądów powszechnych. Tak właśnie jest i trzeba to wyartykułować, choć to przykre.
Każdy prawnik z pewnością widział grafikę przedstawiającą strukturę sądów w Polsce, w której nad sądami rejonowymi, okręgowymi i apelacyjnymi był umieszczony Sąd Najwyższy. Ta grafika jest prawdziwa tylko w odniesieniu do procedury cywilnej i karnej. Pod względem ustrojowym jest fałszywa, ponieważ organizacyjnie zwierzchnictwo nad sądami powszechnymi sprawuje minister sprawiedliwości za pośrednictwem swojego urzędu. Jego uprawnienia składają się w zasadzie na ręczne zarządzanie każdym sądem: minister decyduje o jego istnieniu (lub jego likwidacji), wewnętrznej organizacji (podział na wydziały i sekcje, regulamin czynności sędziów, instrukcja działania sekretariatów), budżecie, obsadzie kadrowej (począwszy od prezesa i dyrektora, przez liczbę sędziów, skończywszy na decyzji, czy sąd otrzyma etat sekretarski czy asystencki).
O ubezwłasnowolnieniu organizacyjnym sądów przez ministra, który przejął już chyba wszystkie uprawnienia, jakie się dało, pisałem w DGP nr 224 z 20 listopada 2017 r. („Minister sprawiedliwości w coraz mętniejszej wodzie”). Stanisław Dąbrowski, I prezes Sądu Najwyższego, zwracał na to uwagę już w DGP nr 173 z 6 września 2013 r. („Nie ma niezawisłych sędziów bez niezależnych sądów”). Od tamtego czasu uprawnienia ministra w odniesieniu do sądów jeszcze zostały zwiększone, i to istotnie.

Patologia w sposobie delegowania do MS

W Ministerstwie Sprawiedliwości jest obecnie zatrudnionych ponad 900 osób. Dodatkowo do pełnienia czynności administracyjnych jest tam oddelegowanych 330 osób. Z sądów powszechnych oddelegowano 308 osób, w tym:
■ 167 sędziów zajmujących w MS większość kierowniczych stanowisk przewidzianych dla urzędników (3 sędziów sądu apelacyjnego, 45 sędziów sądu okręgowego, 119 sędziów sądu rejonowego),
■ 63 referendarzy sądowych,
■ 33 asystentów sędziów,
■ 45 urzędników sądowych.
Pozostali delegowani to prokuratorzy i jeden sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mimo apeli Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” o to, by sędziowie rezygnowali z delegacji, ich liczba w MS się nie zmniejsza. Co więcej, liczby delegowanych referendarzy, asystentów i urzędników mają wyraźną tendencję wzrostową.
Konieczne jest zwrócenie uwagi na sposób finansowania delegacji, ponieważ występuje tu patologia mająca dalekosiężne skutki i dla ministerstwa, i dla sądów.
Zasadą jest, że resort sprawiedliwości nie płaci ze swojego budżetu wynagrodzenia osobie delegowanej. W trakcie delegacji otrzymuje ona pensję ze swojego sądu, tak jakby nadal tam pracowała. Z tym że w związku z doliczeniem dodatków funkcyjnego i specjalnego jest ona zdecydowanie wyższa od dotychczasowej, średnio podwyższenie o 30–40 proc. W efekcie dzięki wyrażeniu zgody na delegację do MS sędzia sądu rejonowego zarabia więcej niż prezes sądu okręgowego, a sędzia sądu okręgowego więcej niż prezes sądu apelacyjnego.
Na marginesie – dodatek specjalny co do zasady nie może przekraczać 40 proc. wynagrodzenia, ale w wyjątkowych przypadkach minister może go podwyższyć. Ministrowie korzystają z tej możliwości, dlatego co jakiś czas dowiadujemy się o sędziach wiceministrach resortu sprawiedliwości, którzy – na koszt sądów – są najlepiej opłacanymi urzędnikami w dziejach RP.
Druga istotna zasada polega na tym, że sąd nie ma żadnego wpływu na to, czy zatrudniony w nim sędzia, referendarz, asystent lub urzędnik zostanie delegowany czy nie. Jeżeli sędzia lub inny pracownik sądu wyrazi zgodę na delegację (strona bierna), resort decyduje o jego delegowaniu do Ministerstwa Sprawiedliwości (strona czynna). Prezes lub dyrektor sądu nie ma na tę decyzję żadnego realnego wpływu (nie są oni stroną w tej relacji; kolegium sądu wyraża wprawdzie opinię na temat planowanej delegacji, ale nie jest ona wiążąca).
Dwie powyższe zasady składają się na to, że osoby delegowane stanowią w MS tanią siłę roboczą (sic!). Osoby zatrudnione w sądach pracują dla ministra, który je do siebie „deleguje” bez zgody sądów, a to sądy ponoszą koszty tej pracy. Dzięki takiemu układowi Ministerstwo Sprawiedliwości pasożytuje budżetowo na sądach na około 50 mln zł rocznie. Tyle wynosi roczna suma wynagrodzeń osób delegowanych do resortu (powiększonych o dodatki funkcyjne i specjalne).

Negatywne skutki sędziowskich delegacji

Delegowanie pracowników sądów, a w szczególności sędziów, do Ministerstwa Sprawiedliwości ma wiele negatywnych skutków.
Sędziowie otrzymujący wynagrodzenia sędziowskie z sowitymi dodatkami ministerialnymi wykonują pracę, którą za połowę mniejsze wynagrodzenia mogą wykonywać (i często to robią) wysoko wykwalifikowani urzędnicy administracji, np. absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP). Dochodzi w ten sposób do marnowania publicznych pieniędzy, a koszty tego marnotrawstwa ponoszą sądy.
Z powodu nadmiernej liczby sędziów w MS często wykonują oni zadania niezgodne z ich kwalifikacjami. Skoro dla ministra stanowią oni tanią siłę roboczą w jego urzędzie, nie ma potrzeby efektywnego wykorzystywania ich pracy. Pojęcie efektywności w tym kontekście w ogóle nie istnieje, efektywność wiąże się bowiem ze stanem ograniczonych środków, które trzeba jak najlepiej wykorzystać. Jeżeli dana instytucja ma dostęp do praktycznie nieograniczonych zasobów tanich pracowników, nie musi starać się o efektywne wykorzystywanie ich pracy.
Typowy tryb pracy sędziego delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości wygląda zatem następująco: sędzia w randzie głównego specjalisty przygotowuje projekt pisma (np. odpowiedź na skargę). Następnie przekazuje go innemu sędziemu w randzie naczelnika wydziału. Ten, jeżeli akceptuje projekt, przekazuje go trzeciemu sędziemu w randze dyrektora departamentu i dopiero ten trzeci sędzia podpisuje projekt jako swoje pismo, co umożliwia wysłanie go z departamentu. Sędzia będący głównym specjalistą w MS ma zatem kompetencje węższe niż asystent sędziego w sądzie, bo ten drugi ma uprawnienie do wydawania zarządzeń w swoim imieniu.
Oprócz problemów z efektywnością pracy występuje znacznie poważniejszy dylemat o charakterze ustrojowym. Sędzia delegowany do MS wyzbywa się tego, co jest istotą funkcji sędziego – niezawisłości. Zamienia się w podporządkowanego swojemu przełożonemu urzędnika i musi wykonywać jego polecenia bez względu na własne przekonania. Sędzia taki służy władzy wykonawczej i wzmacnia jej dominację nad sądownictwem.
Wzmacnianie pozycji ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego jest najgorszym skutkiem delegowania sędziów do MS. Większość zmian i reform w sądownictwie jest wymyślana przez sędziów delegowanych do resortu, którzy mogą je realizować tylko przez ministra. Siłą rzeczy muszą więc przewidywać dla niego coraz to nowe uprawnienia, ogołacając sądownictwo z niezależności.
Sztandarowym przykładem takiej działalności jest wynalezienie pojęcia „nadzór administracyjny” ministra nad sądami i wprowadzenie go do ustawodawstwa. Samo użycie słowa „nadzór” wskazuje na podległość sądów ministrowi. Zwierzchnictwo ministra – stanowiące zaprzeczenie niezależności – jest realizowane przez sędziów w MS. Kolejnym przykładem jest wymyślony w tym resorcie dualizm władzy prezesów i dyrektorów sądów. Ci ostatni podlegają bezpośrednio ministrowi przy wyłączeniu zwierzchności prezesów sądów.
Inny negatywny skutek obecności sędziów w MS to brak faktycznego udziału prawdziwych sędziów w reformowaniu sądownictwa. Sędziowie z resortu uważają się (i są uważani przez podmioty mające kontakt z ministerstwem) za reprezentantów sędziów. W związku z tym mało kto interesuje się akceptacją nowych pomysłów lub opinią na ich temat ze strony tych, których te pomysły faktycznie mają dotyczyć i którzy mają je realizować. Konsultacje ministerstwa z sądami dotyczące projektów ustaw i rozporządzeń wychodzących z MS, w szczególności w zakresie spraw ustrojowych i organizacyjnych, mają charakter fasadowy i przypominają zabawę w głuchy telefon. Jeżeli już są prowadzone, regułą jest, że sędziowie orzekający otrzymują z Ministerstwa Sprawiedliwości skany gotowych już projektów aktów prawnych z informacją, że mają kilka dni na zgłoszenie uwag. Na zgłoszone uwagi nie ma jednak reakcji ani odpowiedzi ze strony resortu.
Delegowanie sędziów do MS naraża ich na demoralizację. Czynnikiem demoralizującym jest otrzymywanie większego wynagrodzenia za mniej odpowiedzialną pracę w zamian za wyrzeczenie się niezawisłości. Skutek nadmiernej usłużności wobec domniemanej woli politycznych patronów mogliśmy obserwować po ujawnieniu tzw. afery hejterskiej. Czynnikiem demoralizującym jest też (nierozwiązywalny z jakiegoś powodu) problem systemu rozliczeń kosztów podróży umożliwiający pobieranie należności za podróże do i z domu do Warszawy, które faktycznie się nie odbyły.
Wreszcie, oczywistym negatywnym skutkiem delegowania sędziów i innych pracowników sądów do MS jest brak tych sędziów i pracowników w sądach. Zostały one osłabione przez pozbawienie ich pracy, którą powinna być wykonywana przez grupę 308 sędziów, referendarzy, asystentów i urzędników sądowych.

Konstruktywne propozycje rozwiązań

W obecnej sytuacji, gdy nad sądami wisi realna groźba zakorkowania się z powodu obecnego przestoju i niechybnego wzrostu liczby pozwów i wniosków, należy wdrożyć doraźne rozwiązanie realizujące hasło „wszystkie ręce na pokład”. Konieczne jest pilne odwołanie z delegacji co najmniej trzech czwartych wszystkich delegowanych do MS sędziów, referendarzy, asystentów i urzędników sądowych. Pozostała w resorcie grupa delegowanych (ponad 75 osób, wraz z urzędnikami w liczbie ponad 900) z pewnością wystarczy do przygotowania ewentualnych projektów aktów prawnych związanych z rozwojem sytuacji epidemiologicznej. Tym bardziej że część zadań wykonywanych przez sędziów delegowanych do MS została zawieszona. Tak się stało np. z rozpatrywaniem sprawozdań prezesów sądów, które za 2019 r. nie muszą być składane. Zwrotne zasilenie sądów, w szczególności wydziałów gospodarczych i upadłościowych, kadrą ponad 200 osób, w tym ponad 100 sędziów, będzie stanowiło zauważalne wzmocnienie i pomoże w ich odkorkowaniu po spodziewanej zapaści.
Docelowo należy dążyć do definitywnego rozwiązania problemu nadmiernej liczby osób delegowanych do ministerstwa. Będzie to punktem wyjścia do odzyskania przez sądy podstaw samodzielności i związanej z tym elastyczności i efektywności w działaniu.
Rozwiązanie problemu jest dość proste z technicznego punktu widzenia. Należy wprowadzić zasadę, że wynagrodzenia osób delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości wypłacane są z budżetu tego resortu. W takiej sytuacji sędziowie i inni pracownicy sądów przestaną być tanią siłą roboczą ministra, a liczba delegacji zostanie ograniczona do niezbędnego minimum.
Problemem może być natomiast wola polityczna. Zresztą będzie ona też konieczna do wdrożenia pierwszego z zaproponowanych działań, tj. doraźnego odesłania sędziów, referendarzy, asystentów i urzędników do ich sądów. Wydaje się, że szczególnie w obecnej nadzwyczajnej sytuacji minister sprawiedliwości, stojący przed wyborem pomiędzy wzmocnieniem sądów a zachowaniem status quo w swoim urzędzie, powinien wybrać działanie na rzecz wzmocnienia sądów.
Należy dążyć od definitywnego rozwiązania problemu nadmiernej liczby osób delegowanych do ministerstwa. Będzie to punktem wyjścia do odzyskania przez sądy podstaw samodzielności i związanej z tym elastyczności i efektywności w działaniu