Obowiązująca od 25 marca nowelizacja rozporządzenia ministra zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii została opublikowana w Dzienniku Ustaw dzień wcześniej, na krótko przed północą. Ten akt wykonawczy przewiduje w okresie od 25 marca do 11 kwietnia liczne ingerencje w gwarantowane konstytucyjnie prawa. W obawie przed rozprzestrzenianiem się epidemii ograniczono swobodę poruszania się, gromadzenia się, uczestnictwa w sprawowaniu kultu religijnego czy prowadzenia działalności gospodarczej (zakaz przewożenia więcej niż połowy pasażerów środkami komunikacji publicznej przerzuca na podmioty gospodarcze obowiązek finansowania strat wynikających z nierentownych kursów).

Tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji choć można, gdy jest to konieczne m.in. dla zapewnienia bezpieczeństwa, porządku publicznego czy ochrony zdrowia, ustanawiać tego typu ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności, to tylko w ustawie. Znajdująca się w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) delegacja upoważnia ministra do ustanowienia w drodze rozporządzenia m.in. czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania. Tymczasem rozporządzenie wprowadza generalny zakaz, od którego są ewentualne wyjątki. Sama ustawa przewiduje też m.in. możliwość wprowadzenia czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu określonymi produktami czy zakazu organizowania widowisk i zgromadzeń ludności.

Obejście przepisów

Zdaniem prof. Jerzego Zajadły z Uniwersytetu Gdańskiego nawet jeśli nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w rozporządzeniu, to są poważne wątpliwości co do tego, czy ustawa mogła przyznać tak szeroko zakreślone uprawnienia ministrowi zdrowia.

– Poza tym wprowadzanie tego typu ograniczeń jest obejściem przepisów konstytucji o stanach nadzwyczajnych. Bo choć de nomine stanu nadzwyczajnego nie ma, to de facto istnieją wszelkie przesłanki, by twierdzić, że mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją – mówi prof. Zajadło. – Doszło też do obejścia ustaw, m.in. ustawy o stanie klęski żywiołowej, co ma kolosalne znaczenie, choćby dla zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa – dodaje profesor.

Podobnie uważa prof. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. – Zgodnie z regulacją konstytucyjną wszystkie ograniczenia i zakazy oraz inne formy ingerencji w prawa i wolności jednostki mogą być ustanowione wyłącznie w przepisach ustawy. Nawet Sejm nie może delegować na inny organ, w tym przypadku organ władzy wykonawczej, ustanowienia tych zakazów. Jedyne co może delegować ustawodawca do aktu wykonawczego, to sposób realizacji tychże ograniczeń i zakazów, jako aplikowanie tego, co postanowił Sejm – zwraca uwagę prof. Zaleśny.

Innymi słowy mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ władzy wykonawczej, częściowo z własnej woli, częściowo z woli parlamentu, ingeruje w kompetencje władzy ustawodawczej. – Dzisiaj Sejm ma wszelkie możliwości i ustrojowe, i faktyczne, by swoją funkcję realizować. Sejm może podzielić się funkcją ustawodawczą z innym podmiotem tylko w stanie wojennym. A dziś takiego stanu nie ma. Więc niezależnie od tego, czy mielibyśmy do czynienia ze stanem wyjątkowym, stanem klęski żywiołowej czy epidemii, Sejm jest prawnie zobowiązany do wykonywania swoich obowiązków i nie może abdykować – tłumaczy Jacek Zaleśny.

To stan wyjątkowy

O tym, że doszło do złamania konstytucji w tym zakresie, jest także przekonany prof. Sławomir Patyra, konstytucjonalista z UMCS w Lublinie. – Nie mam żadnych wątpliwości, że tak daleko idąca ingerencja w prawa i wolności obywatelskie powinna być uregulowana w ustawie. Co więcej, ogłoszenie ograniczeń w połączeniu z ogromnymi problemami związanymi z normalnym funkcjonowaniem Sejmu dowodzi, że mamy do czynienia ze stanem wyjątkowym, tyle tylko, że nie proklamowanym przez głowę państwa – zauważa.

Dodając zarazem, że o istnieniu stanu wyjątkowego decydują okoliczności faktyczne, a nie decyzja prezydenta, która obecnie miałaby jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzający istniejącą sytuację.

Jednak, jak zauważa prof. Patyra, zgodnie z art. 230 konstytucji, stan wyjątkowy można wprowadzić maksymalnie na 150 dni. Tymczasem nikt nie jest w stanie przewiedzieć, kiedy skończy się epidemia. – Dlatego o wiele bardziej efektywne byłoby ogłoszenie stanu klęski żywiołowej, w trakcie którego władza ma wszystkie narzędzia do reagowania, a który można przedłużać dowolną ilość razy w zależności od aktualnej sytuacji epidemiologicznej – dodaje prof. Patyra.

Procedury są

Poza tym konstytucja jasno określa mechanizmy postępowania organów władzy publicznej w obliczu stanu klęski żywiołowej, w ustawie na ten temat jest od dawna określone, jakie czynności może podejmować władza i które prawa i wolności można ograniczać, i w jakim zakresie.

– Nie ma potrzeby wprowadzania jakichś pozakonstytucyjnych działań, skoro w konstytucji określono już mechanizmy postępowania właśnie w takich ekstraordynaryjnych okolicznościach. Organy władzy publicznej nie mogą sobie uzurpować prawa do swobodnego działania poza jakimkolwiek trybem, określając, że to służy realizacji ważnych wartości. W 1933 r. w Niemczech, w czasach niepokojów społecznych i chaosu, niemiecki parlament też zgodził się na przekazanie swoich kompetencji ustawodawczych kanclerzowi. O tym, jak ówczesny kanclerz w zastępstwie parlamentu tę ustawodawczą funkcję realizował, nie trzeba chyba nikomu przypominać, ale trzeba pamiętać i wyciągać wnioski. Reasumując, skoro są procedury postępowania i nie ma przeszkód, by z nich korzystać, wszystkie organy władzy publicznej są zobowiązane do ich przestrzegania – dodaje prof. Zaleśny.