Z całą pewnością nie może być tak, że sędziowie w Krajowej Radzie Sądownictwa są publicznie wskazywani jako wykonawcy pewnych zamierzeń politycznych - mówi Prof. Leszek Bosek, sędzia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, były szef Prokuratorii Generalnej
ikona lupy />
Prof. Leszek Bosek, sędzia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, były szef Prokuratorii Generalnej / DGP
Wszystko wskazuje na to, że nowi sędziowie z Izby Kontroli Nadzwyczajnej – po uchwale Sądu Najwyższego – będą chwilowo wstrzymywać się od orzekania. Taką deklarację złożył w rozmowie z DGP prof. Leszek Bosek, jeden z orzekających w tej izbie. Jednocześnie nasz rozmówca zaznacza, że poglądu wyrażonego w uchwale SN nie podziela.
Może to mieć poważne konsekwencje. Jeżeli taki stan będzie się przeciągał, państwo będzie narażone na odpowiedzialność odszkodowawczą za przewlekłość postępowań. Izba rozstrzyga istotne kwestie, jak np. spory między zagranicznymi korporacjami a regulatorami rynku, takimi jak np. prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ponadto za cztery miesiące mamy wybory prezydenckie, tymczasem to IKNiSP rozpatruje protesty wyborcze i stwierdza ważność wyborów.
– Ze względu na dobro wymiaru sprawiedliwości oraz stron postępowań należy oczekiwać na szybkie wyjaśnienie tej sytuacji – mówi DGP sędzia Bosek. Dodaje, że oznacza to konieczność zmiany prawa. Tej oceny nie zmienia wczorajsze postanowienie zabezpieczające Trybunału Konstytucyjnego, który zawiesił ubiegłotygodniowe orzeczenie SN.
Próbą poszukiwania porozumienia ma być okrągły stół organizowany pod auspicjami Polskiej Akademii Nauk. Na spotkanie zaproszeni zostali prezydent, premier i przedstawiciele najważniejszych sądów. – Każdy z zaproszonych będzie mógł wskazać pola ewentualnego kompromisu – mówi DGP prof. Michał Kleiber. – Najważniejsze jest wypracowanie wspólnego stanowiska, jak miałby wyglądać nowy model KRS – podkreśla sędzia Bosek, który ma brać udział w spotkaniu.
Wczoraj odbyły się polityczne konsultacje prezydenta z przedstawicielami klubów parlamentarnych. – Prezydent będzie podejmował rozstrzygnięcie (w sprawie ustawy dyscyplinującej – red.) z uwzględnieniem głosów, które wybrzmiały na spotkaniu – mówił po spotkaniu wiceszef kancelarii Paweł Mucha. – Po wypowiedziach głowy państwa możemy wnioskować, że podpisze (ustawę – red.) i pogłębi tym samym chaos – powiedział z kolei Władysław Kosiniak-Kamysz. Lewica apelowała o niepowoływanie sędziów wskazanych przez nową KRS.

Konfrontacja lub kompromis w sprawach sądów – właśnie się waży, który ze scenariuszy się spełni. Wczoraj odbyło się spotkanie prezydenta z przedstawicielami klubów parlamentarnych. Tu o zgodę było trudno, skoro PiS chce, by Andrzej Duda podpisał ustawę dyscyplinującą sędziów, a PO nie. – Możemy mówić o szukaniu kompromisu, ale najpierw niech prezydent zawetuje ustawę kagańcową – mówi DGP szef PO Borys Budka, który na spotkanie poszedł z propozycją odwrócenia zmian PiS w sądach.
Na razie nie wiadomo, kiedy zapadnie decyzja w sprawie ustawy. Możliwe, że Andrzej Duda poczeka z nią na efekty obrad piątkowego okrągłego stołu w sprawie sądów, który organizuje PAN. Profesor Michał Kleiber, były szef PAN, zapowiada, że w optymalnym scenariuszu okrągły stół miałby się składać z trzech spotkań. Na pierwszym przedstawiciele najważniejszych organów władzy, w tym głowa państwa, premier, marszałkowie Sejmu i Senatu, RPO, I prezes SN, prezes TK i eksperci przedstawiliby stanowiska i pokazali możliwe pola kompromisu. Kolejne byłoby robocze. Gdyby udało się wypracować kompromis, na trzecim spotkaniu zostałby on potwierdzony przez wszystkie strony.
To wszystko będzie miało wpływ na rozwój sytuacji w wymiarze sprawiedliwości.
ROZMOWA

W jakim punkcie sporu jesteśmy po orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości?

Perspektywy jego zakończenia jeszcze nie widać. Pytania prejudycjalne SN i wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. dotyczyły wartości fundamentalnej: niezawisłości sędziów zagrożonej arbitralnym przeniesieniem ich w stan spoczynku, a w sprawach fundamentalnych trudniej o ugodę. Oczywiście orzeczenie TSUE pozwoliło już na rozstrzygnięcie trzech sporów A.K. i in. przeciwko Sądowi Najwyższemu w przedmiocie wcześniejszego przejścia przez skarżących w stan spoczynku, ale było z góry wiadomo, że to nie zakończy sporu. Znaczenie wyroku TSUE dla państw członkowskich i instytucji Unii wynika przecież z tego, że wskazuje on kryteria wykładni art. 47 Karty Praw Podstawowych. Zalicza do nich m.in. obowiązek zapewnienia skutecznej kontroli uchwał KRS przez Sąd Najwyższy i w tym kontekście badania formalnych i faktycznych aspektów niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej. W uchwale powiększonego składu z 8 stycznia 2020 r., I NOZP 3/19, której Sąd Najwyższy nadał moc zasady prawnej, wyjaśniliśmy szczegółowo zakres i sposób badania w postępowaniu z odwołania od uchwały KRS wskazanych przez TSUE okoliczności należących do właściwości wyłącznej Izby Spraw Publicznych, z uwzględnieniem zasady skuteczności prawa UE, ale także zasad autonomii proceduralnej Państw Członkowskich, podziału kompetencji w Unii oraz Konstytucji RP.

Stanowisko to pozostaje w zgodzie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest także niezgodne z orzeczeniem Izby Pracy Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r. Szkoda więc, że nie czekając na uzasadnienie uchwały zapadła decyzja o przedstawieniu zagadnienia do rozstrzygnięcia trzem połączonym izbom SN z pominięciem Izby, której właściwości to zagadnienie wyłącznie dotyczy. Dobrze jednak, że uchwała trzech izb SN z 23 stycznia 2020 r. uwzględniła przynajmniej w pkt II istotne ustalenie, że niezawisłość wynikająca z kwalifikacji etycznych i merytorycznych sędziego nie zależy wyłącznie od lepiej lub gorzej zorganizowanego postępowania nominacyjnego w danym państwie członkowskim. Ponieważ w pozostałym zakresie uchwała połączonych izb SN tego nie uwzględniła, została słusznie i poprawnie z formalnego punktu widzenia zakwestionowana podstawa jej wydania przez premiera.

Czy zatem na gruncie orzeczenia TSUE można wyprowadzić wniosek, że wybory sędziów do KRS powinny wyglądać w inny sposób niż obecnie?

Trybunał Sprawiedliwości uwzględnił przede wszystkim wyraźnie wskazaną w art. 5 Traktatu o Unii zasadę równości państw członkowskich oraz fakt, że Unia nie ma kompetencji do powoływania sędziów ani w tych państwach, ani na poziomie wspólnoty. We wszystkich krajach powoływanie sędziów regulowane jest bezpośrednio w ich konstytucjach. Z tego powodu TSUE wskazał wprost na pewne wartości i kryteria, które związane są z kontrolą uchwał KRS oraz niepodważalnością aktów ustrojowych Prezydenta RP (pkt 145 wyroku TSUE). Niezależność KRS nie jest wartością autoteliczną i może być różnie zapewniona. Z prawa Unii nie wynika, że musi zostać przywrócony stan sprzed 2018 roku. TSUE nie wskazał, że wyrok TK z 2017 roku dotyczący KRS może zostać pominięty. Wskazał natomiast, że z punktu widzenia prawa Unii skrócenie kadencji członków KRS jest istotną okolicznością, tak jak fakt, iż 23 z 25 członków KRS wskazywanych jest obecnie przez władze ustawodawczą i wykonawczą.

Rozwiązań realistycznych moim zdaniem należy poszukiwać pomiędzy modelem obecnie kwestionowanym oraz tym poprzednio kwestionowanym, kierując się zasadą jawności życia publicznego oraz konstytucyjnym wymogiem legitymizacji demokratycznej władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej. Szczegóły modelowych propozycji do wyboru przedstawię w dyskusji pod auspicjami Polskiej Akademii Nauk w najbliższy piątek.

Zdaniem pana sędziego więc orzeczenie TSUE nie wyklucza, aby to politycy wskazywali sędziów do KRS?

Trzeba postawić sobie pytanie, czy sam fakt, że sędziowie są powoływani przez czynnik zapewniający im oraz całej władzy sądowniczej demokratyczną legitymizację przesądza o braku niezawisłości sędziów lub niezależności sądów? TSUE wyraźnie i trafnie stwierdził, że tak nie jest. Innymi słowy, jeżeli z punktu widzenia prawa Unii same powołania sędziowskie mogą być dokonywane przez czynnik polityczny, a w Europie jest to standard, to przecież tym bardziej powołania członków KRS mogą być dokonywane przez czynnik polityczny. Z punktu widzenia prawa Unii istotne jest to, aby wszyscy członkowie KRS mieli zagwarantowaną swobodę działania, co wymaga szanowania kadencyjności Rady, a sędziowie byli – podkreślę to – akceptowani przez istotną część środowiska. To, kto formalnie ich powołuje do KRS, jest ważne, ale nie decydujące. Z całą pewnością nie może być jednak tak, że sędziowie w KRS są publicznie wskazywani jako wykonawcy pewnych zamierzeń politycznych, ponieważ nie można tego pogodzić przede wszystkim z niezawisłością tych sędziów, a nie tylko niezależnością KRS.

Będzie pan orzekał po czwartkowej uchwale?

Po uchwale trzech izb SN uważam, że na sędziach Sądu Najwyższego ciąży obowiązek deontologiczny powstrzymania się od orzekania i to niezależnie od postanowień zabezpieczających Trybunału Konstytucyjnego, do zmiany okoliczności. Poglądu prawnego wyrażonego w uchwale izb nie podzielam, tak jak nie podzielił go Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia b.r. Jest jednak oczywiste, że orzeczenie Sądu trzeba uszanować.

Czy pana zdanie podziela wielu sędziów z Izby Kontroli Nadzwyczajnej?

Rozumiem, że pytanie jest retoryczne. Mogę zapewnić, że dla sędziów Sądu Najwyższego etyka zawodowa jest nie mniej ważna niż przepisy prawa. Powinność wyjaśnienia skutków procesowych uchwały ze względu na dobro wymiaru sprawiedliwości oraz stron postępowań jest oczywista.

Co to w praktyce oznacza? Izba zgodnie z ustawą ma orzekać np. w sprawach skarg nadzwyczajnych, protestów wyborczych i o ważności wyborów, czy w sprawach dotyczących dużych sporów gospodarczych i regulacyjnych a nawet przewlekłości postępowań.

Jeszcze raz powiem to samo. Ze względu na dobro wymiaru sprawiedliwości oraz stron postępowań należy oczekiwać na szybkie wyjaśnienie tej sytuacji. Uchwała wykreowała nowe normy prawne, ponieważ było zawsze oczywiste, że kontrola sądowa ewentualnych wadliwości procedur nominacyjnych należy wyłącznie do Sądu Najwyższego i poprzedza akt powołania sędziego przez prezydenta.

A jeśli wejdzie tzw. ustawa dyscyplinująca, leżąca na biurku prezydenta, czy to zmieni stan rzeczy?

Moim zdaniem ustawa nie zmieni sytuacji. Raczej zdecydowanie utrudni poszukiwanie realistycznych rozwiązań.

Rozwiązanie obecnej sytuacji leży tylko i wyłącznie po stronie ustawodawcy?

Jak wcześniej już powiedzieliśmy sobie, rzecz nie jest w formie tylko w treści. Trzeba szukać kompromisu. Dlatego wiążę nadzieje z inicjatywą Polskiej Akademii Nauk. Dążenie do prawdy, które ślubuje każdy akademik, zobowiązuje do wzniesienia się ponad podziały i utarte schematy. Jestem przekonany, że wypracowanie rozwiązań jest możliwe, które może nie wszystkich przekonają, ale będą pragmatyczne i zagwarantują stabilność państwa i porządku prawnego. To będzie w interesie wszystkich obywateli. Obywatele i sędziowie nie mogą być zakładnikami.

Jaki może mieć wpływ na sytuację orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które zapadnie na skutek wniosku premiera. Może wykasować skutki uchwały?

Orzeczenie TK może wprowadzić zmianę normatywną, jeśli zakwestionuje normy prawne stanowiące przedmiot lub podstawę uchwały. Przykładowo Izba Cywilna SN sformułowała zasadę prawną dotyczącą przedawnienia roszczeń deliktowych i ta treść normatywna została pozbawiona mocy obowiązującej wyrokiem TK w sprawie SK 14/05. Była też znana uchwała SN, której nadano moc zasady prawnej, która wykluczała odpowiedzialność za retroaktywne stosowanie prawa karnego stanu wojennego pozbawiona mocy obowiązującej wyrokiem TK w sprawie K 10/08.

Czy orzeczenie TK, gdyby było zgodne z wnioskiem premiera, zamyka drogę do dyskusji na temat głębszych, ustrojowych zmian?

W moim przekonaniu nie. Jest raczej warunkiem prowadzenia racjonalnego dialogu. Umożliwi też powrót do normalnego orzekania sędziów sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, zgodnie z obowiązkami, które nałożyła na nich Konstytucja RP.

Czy w kontekście obrad okrągłego stołu ma pan koncepcję, w jaki sposób można wyjść z obecnego impasu?

W piątek przedstawię modelowe rozwiązania. Do przedyskutowania jest wiele kwestii, a przede wszystkich chodzi o odbudowanie wzajemnego zaufania. Trzeba rozmawiać, jak powinien docelowo wyglądać model powoływania członków KRS. Potrzebne jest forum dialogu.

To dotyczy przyszłości, ale czy dziś jest sposób na skuteczną weryfikację uchwał KRS w sprawie kandydatów na sędziów Izby Dyscyplinarnej?

Odpowiedź jest w uchwale Izby Kontroli Nadzwyczajnej z 8 stycznia, która odnosił się wprost do wyroku TSUE z 19 listopada. W uchwale przesądzono przede wszystkim, że uchwały w konkursach do SN podlegają zaskarżeniu. Jeśli będą odwołania w konkursie do izby dyscyplinarnej, to takie uchwały podlegają uchyleniu. Z sentencji uchwały wynika, że Sąd Najwyższy nie tyle może uchylić, ale że uchyla taką uchwałę KRS. A uchwała IKNiSP nie utraciła ważności z powodu uchwały trzech izb, bo ona dotyczyła zupełnie innego obszaru, jak już tłumaczyłem sprawy z odwołań od uchwał KRS należą do wyłącznej właściwości Izby Kontroli.

A czy pan sędzia po tej styczniowej uchwale IKNiSP widzi miejsca, w których potrzebna byłaby natychmiastowa reakcja ustawodawcy?

Nie należy z góry przedstawiać rozwiązań, tylko dojść do pewnych ustaleń, do protokołu zbieżności, który pokaże kwestie, co do których wszyscy widzą potrzebę zmiany. Jedną z tych kwestii, którą wskazał skład siedmioosobowy IKNiSP, jest przepis wprowadzony w maju zeszłego roku, blokujący zaskarżalność uchwał KRS przy nominacjach do Sądu Najwyższego. To budzi olbrzymi sprzeciw. Przepis ten jest wtórnie niekonstytucyjny i jawnie sprzeczny z prawem Unii, w tym orzeczeniem TSUE.

Jakie jeszcze sprawy, zmiana formuły KRS?

Wydyskutowanie modelu, jak powinna funkcjonować KRS jest ważne. Najważniejsze nawet. Wypracowanie wspólnego stanowiska, jak ten nowy model KRS miałby wyglądać. Można ten problem dyskutować szerzej. Chodzi przecież o prawidłowość i rzetelność postępowań nominacyjnych. Można sięgnąć pod rozwiązania z II RP. W każdym razie obecnie w Radzie nie są reprezentowane wszystkie sądy. Zmiana tego stanu rzeczy wymaga korekty legislacyjnej. Fakultatywność obecnego rozwiązania też mogłaby prowadzić do tego, by wszystkie sądy były reprezentowane w KRS, ale tak nie jest. I to są pewne punkty wyjścia do dyskusji. Naprawdę nie chcę zdradzać szczegółów.

Na ile jednak taki kompromis jest możliwy? Bo dziś sytuacja wygląda tak, że mamy silnie spolaryzowane dwie strony konfliktu. Z jednej strony mamy obecne rozwiązania, nieakceptowane przez środowisko sędziowskie ale i opozycję, a z drugiej mamy propozycję ze strony Senatu, która zmierza do odwrócenia obecnej sytuacji i powrót do idei wyboru członków KRS przez samych sędziów.

Między sytuacją, która jest obecnie i sytuacją, która była dwa lata temu jest znaczna przestrzeń i w niej należy się poruszać.

Czy możemy więc nakreślić plan naprawy? Co należy zrobić w pierwszej kolejności, aby wyjść z obecnego impasu? Przecież za cztery miesiące mamy wybory prezydenckie, a do kompetencji IKNiSP należy rozpatrywanie protestów wyborczych?

Jest kilka możliwych rozwiązań. Pierwsze rozwiązanie było stosowane zaraz po wejściu w życie ustawy o SN. Wówczas I prezes SN delegowała do wykonywania czynności niecierpiących zwłoki, przede wszystkim administracyjnych, św. p. panią sędzię Strusińską. Pani sędzia tworzyła akta. Rozwiązanie się sprawdziło. W obecny realiach należy jednak oczekiwać na powrót do orzekania przez sędziów.

Ile jest w tej chwili spraw w Izbie?

Nie jestem przygotowany rachunkowo na egzamin (śmiech).

Czy przedłużanie obecnego stanu oznacza, że Polska jest narażona na procesy międzynarodowe?

Przedłużanie sytuacji, w której sędziowie nie mogą orzekać rodzić może na pewno przewlekłość postępowania. Za przewlekłość postępowania Rzeczypospolita odpowiada, ale przerwa w orzekaniu musiałaby potrwać dłużej.

Póki co sędziowie IKNiSP wstrzymują się z orzekaniem. A czy będą mogli brać udział w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów SN, które zostało wyznaczone na 17 marca i które ma mieć na celu wybór kandydatów na I prezesa SN?

Nie znamy uzasadnienia uchwały trzech połączonych izb SN. A dopiero po zapoznaniu się z tym uzasadnieniem będzie można coś więcej na ten temat powiedzieć.

A czy wyłączenie sędziów orzekających w ID SN ze Zgromadzenia Ogólnego byłoby dopuszczalne?

Trzeba poczekać na uzasadnienie pisemne uchwały i stanowisko Trybunału Sprawiedliwości. Najważniejsze jednak jest znalezienie pewnych rozwiązań ustrojowych, kompromisu społecznego.