Zmiany w strukturze sądów nie będą panaceum na problemy sądownictwa, co nie znaczy, że nie da się zrobić nic, by sądy pracowały efektywniej.
Wyniki pracy sądów rozczarowują. Dane statystyczne pokazują regres. Pojawiają się wręcz opinie o katastrofie w wymiarze sprawiedliwości („Sądy na krawędzi katastrofy”, DGP z 7 października 2019 r.). Odpowiedzialny za ten stan rzeczy minister rozpoczął niedawno kolejną kadencję, choć trudno mówić o jakimś dostrzegalnym sukcesie jego czteroletniej pracy. Jeżeli za cel pracy ministra i podległych mu ludzi przyjmować poprawę w sądownictwie z punktu widzenia potrzeb społecznych, to ich dotychczasowe działania w obszarze wymiaru sprawiedliwości okazały się nieskuteczne. Orzeczenie TSUE z 19 listopada 2019 r. czy Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18) tylko potwierdzają, że reformy zostały przygotowane i wdrożone w sposób urągający regułom państwa prawa.

Usprawnianie przez spłaszczanie

Ostatnio w wypowiedziach przedstawicieli resortu sprawiedliwości – jako sposób na poprawę funkcjonowania sądów – wraca postulat „spłaszczenia” struktury wymiaru sprawiedliwości poprzez likwidację jednego ze szczebli sądownictwa. Wątek ten przewija się w debacie na temat sądów od początku poprzedniej kadencji parlamentarnej, jednak do tej pory nie został przedstawiony projekt ustawy ani nawet jej założenia, do których można by się konstruktywnie odnieść. Skoro zmiany w strukturze sądów mają być niemalże panaceum na problemy sądownictwa, powstaje pytanie, dlaczego przez cztery lata osoby zajmujące się tą sferą życia publicznego nie zrobiły nic, nie przygotowały choćby założeń ustawy, by swoje pomysły wdrożyć w życie? Rodzi to nieodparte wrażenie, że powracającą jak bumerang koncepcję „spłaszczenia” ministerstwo traktuje jak swego rodzaju straszak na sędziów, skoro towarzyszy temu zawoalowana groźba „powtórnych nominacji”. Nominacje te mogłyby stać się pretekstem do usunięcia z zawodu sędziów niewygodnych władzy, która będzie decydować o ponownym powierzeniu każdemu sędziemu urzędu. Na to w żadnym wypadku zgody być nie może, naruszałoby bowiem w oczywisty sposób konstytucję i wyrażoną w niej zasadę nieusuwalności sędziego. I to nawet jeżeli twórcy ustawy powołają się na art. 180 ust. 5 Konstytucji RP („W razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia”), który został przecież ustanowiony w zupełnie innym celu niż czystki w sądach.
Struktura sądownictwa nie jest rzeczywistością daną raz na zawsze i być może trzeba dyskutować o jej „spłaszczeniu”. W tym celu jednak konieczne jest po pierwsze zbadanie, jak ta, która wciąż obowiązuje, wpływa na efektywność wymiaru sprawiedliwości, to jest dlaczego dwa poziomy sądownictwa mają być efektywniejsze niż trzy? Po drugie, jeżeli okazałoby się, że jednak bardziej „płaska” struktura ma szansę na większą efektywność, to który szczebel sądownictwa wymaga likwidacji? Po trzecie, konieczna jest rozmowa z osobami, które byłyby w zmiany zaangażowane, aby uniknąć celowego lub bezwolnego oporu przeciwko reformie.
Jeżeli co najmniej te trzy elementy nie zostaną przeprowadzone, a ustawa zostanie przyjęta w błyskawicznym tempie i z konsultacjami „na niby” – jak wiele ustaw dotyczących sądów w ostatnich latach – to efekty mogą nie okazać się zgodne z oczekiwaniami twórców. Przede wszystkim bowiem na efektywność działania sądów negatywnie wpłynie chaos wywołany samą zmianą. Mówiąc obrazowo, każdy będzie na początku szukał swojego nowego biurka, zamiast pracować. Poza tym, bez uprzednich analiz, może się okazać, że i długoterminowo spłaszczenie nie przyniesie pożądanych efektów i że trzy poziomy sądownictwa pracowały lepiej niż dwa. Wreszcie wdrożenie zmian w sytuacji stałego konfliktu z tymi, których zmiany bezpośrednio dotyczą, z całą pewnością nie wpłynie pozytywnie na efekt reform.
Do tej pory nic nie wiemy o ewentualnych analizach czy audytach dotyczących struktury wymiaru sprawiedliwości w kontekście jej zmiany. Prawdopodobnie więc ministrowi wydaje się, że tak, jak chce, będzie lepiej, a to raczej wątła podstawa do radykalnych, rodzących koszty i niepewnych co do efektu reform. Żartobliwie mówiąc, z sygnałów płynących z Ministerstwa Sprawiedliwości można na razie odczytać tyle, że w środę likwidujemy sądy rejonowe, a w następny piątek apelacyjne. Oczywiście z nikim z zewnątrz świata polityki nikt o reformie nie dyskutuje. Takie działanie, taka komunikacja i zarządzanie zmianą to przepis na chaos.
Skoro tak, może są inne, mniej spektakularne sposoby, by obywatele dostawali od sądownictwa usługę publiczną wyższej niż dotychczas jakości? By rosło zaufanie do sądownictwa, a obywatele wyżej oceniali jakość pracy sądów? Poniższe propozycje pozwolę sobie poddać pod ocenę osób odpowiedzialnych za funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

Na początek: uspokójmy się

Po pierwsze, wymiar sprawiedliwości i jego otoczenie wymagają uspokojenia. Zewnętrznego i wewnętrznego. Nie jest możliwe osiągnięcie poprawy wyników pracy sądów w atmosferze pochodzącego spoza wymiaru sprawiedliwości, nieustającego ataku na sędziów i sądy. Krytyka wymiaru sprawiedliwości mieści się w granicach debaty publicznej, ale nie bezwarunkowo. Przede wszystkim opinii publicznej w tym względzie wolno więcej niż politykom. Obywatele, dziennikarze mogą krytykować wszystko, z poszczególnymi rozstrzygnięciami sądowymi włącznie. Politycy powinni zatrzymać się tam, gdzie chodzi o konkretne rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie. W przeciwnym razie, a więc gdy kwestionują orzeczenie sądu, zapowiadają niepodporządkowanie się mu, personalnie atakują osoby uczestniczące w wydaniu rozstrzygnięcia sądowego, godzą w zapisany w konstytucji trójpodział władz. Oczywiście idealnym stanem byłoby, gdyby władze publiczne w ogóle zaniechały krytykowania się nawzajem, uznając, że wspólnym celem jest budowanie silniejszego, sprawniejszego, budzącego większe zaufanie obywateli państwa, nie zaś wzajemne osłabianie. Wymogiem minimalnym jest jednak zaniechanie ataków ad personam i negowanie poszczególnych rozstrzygnięć sądowych.
Uspokojenie wewnętrzne w sądownictwie dotyczy stosunków panujących w sądach. Nie jest możliwa dobra zmiana w sądownictwie, gdy między narzuconym, nieakceptowanym kierownictwem sądu a sędziami w nim pracującymi trwa zimna, a czasami wprost „gorąca” wojna. Nie trzeba mieć wielkiego doświadczenia w zarządzaniu ludźmi, żeby rozumieć, że konflikt rozsadza organizację. Minister sprawiedliwości, który powołuje prezesów sądów, musi brać pod uwagę to, jak wyznaczona przezeń osoba funkcjonuje pośród współpracowników, czy jest w stanie osiągać cele stawiane menedżerowi. Czy takie nominacje i uporczywe trzymanie się dość powszechnie nieakceptowanych osób (np. w Krakowie czy Warszawie) pozwalają na osiąganie przez organizację lepszych wyników? To pytanie retoryczne. W sytuacji utrzymującego się konfliktu w sądzie minister nie ma możliwości wymiany sędziów w nim orzekających, choćby naprawdę bardzo tego chciał, ale prezesa czy wiceprezesa – już tak. Minimalna wiedza na temat teorii i praktyki organizacji wskazuje, że poprawa relacji kierownik – kierowani w prosty i szybki sposób przekłada się pozytywnie na jej funkcjonowanie. Zmiana kierownictwa w jednostkach, w których jest najwięcej konfliktów, wymaga oczywiście wzniesienia się ponad przekonanie o własnej nieomylności i przyznanie, że jedna czy druga nominacja okazały się nietrafione. Od odpowiedzialnych polityków można chyba oczekiwać zdolności do takiej postawy.
Uspokojenie w sądownictwie jest konieczne, ponieważ niepokój z zewnątrz (ataki polityków na sądy) lub chaos wewnętrzny (narzucone, nieakceptowane kierownictwo) absorbują wiele ludzkiej energii, która mogłaby zostać zamieniona na codzienną, merytoryczną pracę. Dyskusje, uchwały, uzasadnione protesty i demonstracje (jak te z 1 grudnia 2019 r. czy 11 stycznia 2020 r.), siłowanie się z rzecznikami dyscyplinarnymi odciągają od tego, co jest istotą pracy sądów. Nie budują również autorytetu sądownictwa w społeczeństwie. Konflikt bowiem wyolbrzymia, eksponuje każde negatywne zachowanie, z którym do tej pory z powodzeniem radzono sobie przez procedury dyscyplinarne. Pijany sędzia za kierownicą tracił pracę. Obecnie pojedyncze przypadki tego rodzaju zachowań ze złej woli utożsamia się z całą grupą zawodową sędziów.
Uspokojenie oznacza również wyjaśnienie kwestii legalności działań organów zreformowanych w latach 2015–2019. Chodzi w szczególności o zmiany w Sądzie Najwyższym, Krajowej Radzie Sądownictwa, procedurach dyscyplinarnych. Jest to szczególnie istotne w kontekście orzeczenia TSUE z 19 listopada 2019 r. podważającego w istocie legalność działania Izby Dyscyplinarnej SN i Krajowej Rady Sądownictwa z punktu widzenia norm prawa wspólnotowego. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygająca ich sprawę osoba jest sędzią i jej rozstrzygnięcia nie będą w przyszłości podważane, np. na gruncie prawa UE. Działania KRS, deklaracje o woli dalszego procedowania w konkursach na stanowiska sędziowskie nie prowadzą do postulowanego uspokojenia i metodą faktów dokonanych powiększają chaos. Podobnie, jak nowa ustawa dotycząca sądów, powszechnie już zwana kagańcową, czy działania rzeczników dyscyplinarnych ścigających sędziego, który poważnie potraktował wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. Aktywność rzeczników to w ogóle materiał na oddzielny, obszerny artykuł – z niewesołymi konkluzjami na temat podejmowanych przez nich działań.

O nowy model administrowania

Po drugie, najwyższy czas zerwać z modelem nadzoru administracyjnego nad sądami, sprawowanego przez władzę wykonawczą. Nadzór ten jest nieefektywny, o czym świadczą wyniki pracy sądów. Ustawa – prawo o ustroju sądów powszechnych była nowelizowana tak wiele razy bez oczekiwanych efektów, że można stwierdzić, iż obecny model nadzoru się wyczerpał. Potrzeba nowej ustawy dotyczącej sądów powszechnych i radykalnej zmiany tego, jak w obszarze administrowania wymiarem sprawiedliwości (a nie orzekania) nadzorowane są sądy. Minister sprawiedliwości również dla swojego politycznego komfortu winien zrobić wszystko, by pozbyć się tego ciężaru. Nadzór sprawować może Sąd Najwyższy (pierwszy prezes lub kierownik stworzonej w ramach Sądu Najwyższego jednostki organizacyjnej), na wzór nadzoru sprawowanego przez prezesa NSA nad sądownictwem administracyjnym, lub Krajowa Rada Sądownictwa po tym, jak wybór jej członków i zasady jej działania zostaną zorganizowane w sposób zgodny z konstytucją. Oczywiste jest przy tym, że dla wzajemnego równoważenia inne władze publiczne powinny mieć możliwość rozliczania odpowiedzialnych z efektów pracy w obszarze nadzoru administracyjnego nad sądami.
Po trzecie, społeczeństwo, by ufać sędziom, potrzebuje, by byli oni postrzegani jako osoby rzeczywiście niezawisłe, by w odbiorze społecznym zakorzeniło się przekonanie, że na sędziego nie można wpłynąć inaczej niż argumentacją prawną. Błąd merytoryczny sędziego można naprawić. Istnienie błędu w orzeczeniach sądowych wręcz zakładają rozwiązania systemowe, skoro przewidziana jest ich kontrola instancyjna. Zaufanie do wymiaru sprawiedliwości podważają przede wszystkim sędziowie, którzy stwarzają choćby wrażenie, że w ten czy inny sposób zależą od polityków. Dla rzeczywistej niezawisłości sędziowskiej konieczne jest zamknięcie wszystkich dróg, którymi można wpływać na sędziego.

Jednolity status sędziego

Sędziowie w Polsce są nieusuwalni (poza procedurami dyscyplinarnymi), ale istnieją sposoby oddziaływania na nich przez władzę wykonawczą. Tymczasem już Alexis de Tocqueville, podkreślając wysoki status sędziego francuskiego przed rewolucją z 1789 r., pisał, że sędziowie byli nieodwoływalni i nie dążyli do awansu, a następnie przytomnie zauważył, że są to dwa warunki niezbędne dla niezawisłości sądu. Bo co z tego, że sędzia nie ulega przymusowi, skoro można na niego podziałać widokami korzyści? W praktyce realizacja postulatu, by sędziego nie można było kusić dodatkowymi (poza wynagrodzeniem, które powinno być wystarczająco atrakcyjne) korzyściami, oznacza, że trzeba rozmawiać o jednolitym statusie sędziego sądu powszechnego. Z zastrzeżeniem, że nie może to dawać pretekstu do jakichkolwiek weryfikacji, ponownych nominacji i temu podobnych możliwości pozbywania się niewygodnych osób.
Poza tym należy niezwłocznie zrezygnować z delegacji sędziów do organów władzy wykonawczej (Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Kancelarii Prezydenta), ponieważ podległość służbowa wyklucza niezależność, a ta stanowi podstawowy atrybut sędziego. Niewiele poza zaszczytnym tytułem zawodowym i wynagrodzeniem wypłacanym przez sąd wiąże osobę wykonującą czynności administracyjne w organach władzy wykonawczej z wymiarem sprawiedliwości.
Należy także przemyśleć rezygnację z możliwości odpłatnego pełnienia przez sędziów różnych przewidzianych w ustawach funkcji (jak komisarze wyborczy, członkowie komisji egzaminacyjnych, prowadzący szkolenia) powierzanych przez organy władzy wykonawczej. Jeżeli konieczne jest skorzystanie przy pewnych funkcjach publicznych z pracy sędziów, zrozumiałe jest udzielenie ulgi w liczbie spraw rozpoznawanych przez takiego sędziego, natomiast dodatkowe wynagradzanie rodzi niebezpieczny związek między powierzającym funkcję a ubiegającym się o takie stanowisko, który następnie chce je utrzymać. Co myśleć o sędzi – kolekcjonerze stanowisk i odpłatnych zajęć, który wszystko to dostał od ministra i w każdej chwili może stracić? Że jest niezależny, gdy jednym podpisem może zostać pozbawiony np. 50 proc. dochodów?
To samo dotyczy możliwości delegowania sędziego przez ministra sprawiedliwości do sądu wyższego rzędu w połączeniu z pełną swobodą szefa resortu w odwoływaniu z takiej delegacji. Nawet zabranie mu możliwości odwołania z delegacji nie rozwiąże problemu niebezpiecznych związków sędziego z ministrem. O delegację bowiem zabiega się, tak jak potem o jej przedłużenie. Rodzi to oczywisty stan zależności, stwarza dwuznaczne warunki pracy sądu. Niezawisłość sędziowska tymczasem to nie jest kwestia samopoczucia tego czy innego sędziego i jego infantylnych zapewnień, że czuje się niezawisły i nikt na niego nie wpływa, ale stworzenia takiego otoczenia prawnego, które z nawet najbardziej podejrzliwego umysłu eliminowałoby myśl o możliwości niedopuszczalnych związków sędziego i podmiotów zewnętrznych.

Godne wynagrodzenia urzędników

Po czwarte, choć to przypadek, że piszę o tym na końcu, sprawa urzędników sądowych. Trudno zaakceptować sytuację, że zaczynają pracę z wynagrodzeniem minimalnym, zaś po 15 latach pracy dostają 2000–2500 zł miesięcznie. Sądy przestały przyciągać najlepszych ludzi do pracy. Rotacja pracowników nie stwarza warunków do dobrej pracy całej organizacji. Jak bardzo funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości zależy od urzędników, zobaczyliśmy w grudniu 2018 r., w czasie ich protestów, gdy słusznie domagali się podwyżek. Część sądów dosłownie stanęła. Urzędników trzeba godnie wynagradzać, a jednocześnie wymagać od nich pracy wysokiej jakości. Takiej, która zapewni obywatelowi dobrej jakości usługę publiczną. Konieczne jest przedstawienie długofalowej polityki wynagradzania w sądach, opartej na zwiększeniu wynagrodzeń i silnym powiązaniu wzrostu wynagrodzeń z jakością pracy, podlegającą realnej, okresowej ocenie.
Poprawy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości nie da się osiągnąć, tocząc wojnę ze swoimi najważniejszymi interesariuszami w sądach, czyli sędziami, i zaniedbując kadrę urzędniczą. W tak rozbudowanym, wielowarstwowym organizmie, jakim jest wymiar sprawiedliwości, próba radykalnych działań prowadzi do chaosu, z którego wcale nie wykluwa się nowy, lepszy świat. Trzeba spokoju, odpowiednich nakładów, namysłu i dyskusji. Pogodzenia się z tym, że pewne rozwiązania – mimo głębokiego przekonania o własnej słuszności – jednak nie działają. A ludzie nie zawsze zgadzający się ze sobą mogą być partnerami do wypracowania sensownego, względnie trwałego konsensusu, nie zaś śmiertelnymi wrogami. Zrozumienie i zaakceptowanie tego pomogłoby pracować na rzecz rzeczywistej poprawy funkcjonowania sądownictwa. Pozwoliłoby też nie zmarnować kolejnych czterech lat.