Subskrybuj nas na Youtube
Co robić, gdy wzniosły i odwołujący się do wartości wstęp kontrastuje z resztą tekstu ustawy?
Preambulus to idący przed kimś. Uroczysty wstęp do aktu prawnego o istotnym znaczeniu dla państwa bądź regulowanej materii to preambuła. Rozbudowana apostrofa zamieszczana na początku tekstów normatywnych. Od czasów zażegnania oralności prawa ustawa cechuje się tekstowością. Ta zaś rodzi ważne konsekwencje, chociażby metody dokonywania wykładni. Najważniejszy oczywiście jest jej rezultat, czyli wyinterpretowanie normy postępowania z przepisu. Trudno byłoby prawnikom, gdyby nie tekst, ale i z tekstem nie jest łatwo. Bo przecież są odwołania systemowe, aksjologiczne, topika czy analizy doktrynalne. To wszystko rzutuje na jakość stosowania prawa. Dlatego też niekiedy ustawodawca postanawia pomóc interpretatorowi tekstu prawnego poprzez zamieszczenie w akcie normatywnym preambuły. Odwołując się do wzniosłych idei oraz szeroko pojętej aksjologii, wskazuje, jakie cele przyświecały uchwaleniu danej ustawy. Ten uroczysty wstęp może wspomagać późniejsze stosowanie prawa czy jego interpretację.
Sam zabieg nie jest nowy. Należy zauważyć, że już w średniowieczu przypadł największy rozkwit systematycznego stosowania różnego rodzaju areng. Były one umieszczane na początku dokumentu i zawierały ogólne motywy jego sporządzenia. Najczęściej posiadały znaczenie majestatyczne lub odwoływały się do Boga. Co więcej, często miały pełnić funkcję propagandową i perswazyjną.
Apostrofa stosowana przed właściwym tekstem jest znana także w literaturze. Jednym z przykładów może być inwokacja odwołująca się do bóstwa lub duchowego patrona z prośbą o natchnienie w tworzeniu dzieła stosowana w wielu utworach, a najbliższa jest nam niewątpliwie ta z „Pana Tadeusza” Adama Mickiewicza.
O inwokacji napisano wiele – w przeciwieństwie do preambuły. Ta zaś regularnie zyskuje na znaczeniu. Ustawodawca najczęściej decyduje się na zamieszczenie w akcie uchwalanego prawa wstępu w tej postaci, gdy uznaje go za wyjątkowo ważny politycznie lub społecznie lub widzi potrzebę wyjaśnienia ratio legis podjętej regulacji. Najczęściej z tym środkiem spotkamy się w konstytucjach państw. Oprócz Polski i dobrze znanego wszystkim prawnikom tekstu: „my, Naród Polski (…)”, ze wstępami do najwyższych aktów prawnych spotkać możemy się chociażby w USA czy Szwajcarii.
Nie oznacza to jednak, że preambuła jest zarezerwowana dla ustawy zasadniczej. Wystarczy przypomnieć, że jeden z najbardziej znanych wstępów do aktu prawnego – tutaj akurat o charakterze propagandowym i ideologicznym – znajdował się w PRL-owskim kodeksie pracy.
Beniamin Sosnowski wskazuje, że pierwotna i nieskomplikowana wersja pierwszych preambuł pojawiła się prawdopodobnie już za czasów starożytnego Rzymu. Potrzebę zamieszczania wstępów do aktów prawnych podnosił również Platon, który przypisywał im rolę pedagogiczno-wychowawczą. Pierwsza polska arenga – jak podaje Beniamin Sosnowski – pojawiła się w Artykułach Henrykowskich w 1573 r.
Obecnie najliczniejsze pytania rodzi kwestia normatywności preambuł. Innymi słowy rozważana jest możliwość interpretacji treści arengi w sposób nakazujący adresatowi dane zachowanie. Doktryna zakłada trzy hipotetyczne możliwości:
1) wstęp ma taki sam charakter normatywny jak następująca po nim część artykułowana;
2) preambuła nie posiada charakteru prawnego;
3) preambuła ma wiążące znaczenie dla wykładni części artykułowanej aktu normatywnego (tak wskazywał chociażby Bogusław Banaszak).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07, OTK ZU 5/A/2007, poz. 48) uznał, że: „sama preambuła nie rodzi skutków prawnych dla adresatów ustawy. (…) Ukierunkowuje ona jednak interpretację ustaw zaskarżonych, w tym także ustaw zmienianych tą ustawą, i sposób jej stosowania, i to nakazuje traktować preambułę jako wypowiedź normatywną, mającą znaczenie dla analizy konstytucyjności przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny. Preambuła przede wszystkim określa cel ustawy i determinuje jej charakter, co wpływa na ocenę, czy ustawa odpowiada standardom konstytucyjności”.
Ponadto TK wskazał, że o ewentualnej normatywności preambuły może świadczyć:
1) wymiar interpretacyjny polegający na wskazaniu sposobu rozumienia następujących po niej przepisów – innymi słowy jest to ustanowienie nakazu stosowania danego typu wykładni;
2) współstosowanie – normatywność preambuły wiąże się z wykorzystaniem jej w procesie dekodowania następujących po niej norm;
3) samodzielne wyrażenie we wstępie treści norm o charakterze normatywnym (por. postanowienie z 11 stycznia 2011 r., K 36/09, OTK ZU 8/A/ 2011, poz. 93).
Innymi słowy o charakterze normatywnym preambuły przesądza jej treść. Zasadna wydaje się konieczność jej każdorazowego krytycznego ocenienia pod względem zawarcia w niej treści normatywnych. Poglądy doktryny zmierzają raczej w kierunku bezpiecznej tezy o ograniczonym charakterze normatywnym wstępów do ustaw, który determinować ma wektorowe działanie interpretatora aktu prawnego.
Przyjmuje się zatem, co do zasady, że arenga ma przede wszystkim pozwalać na dokonywanie rzetelnej wykładni aktu prawnego, sama za sobą niosąc wyłącznie przesłanie racjonalizatorskie zmierzające w kierunku wskazania ratio legis. Taki zabieg ma wyznaczać standardy wykładni danego prawa. Jednakże oczywiście nie można się ustrzec od samego zagadnienia normatywności. TK bezsprzecznie wskazuje, że jeśli z preambuły można odczytać normę postępowania bądź zasadę prawa, to jak najbardziej należy to zrobić. W końcu jest ona integralną częścią aktu prawnego. Ponadto w doktrynie dominuje także pogląd przesądzający, że w przypadku konstytucji preambuła posiada charakter normatywny. Wydaje się, że tę zasadę można także, z należytą starannością, stosować do aktów prawnych niższego rzędu.
W moim przekonaniu arenga zasługuje na poszanowanie w procesie wykładni danego aktu prawnego. Nawet jeśli nie można wyinterpretować z niej jasnych norm postępowania, ustawodawca wskazuje na charakterystyczny i konieczny dla danego aktu prawnego wektor. Uchwalenie ustawy wraz z preambułą daje legitymację całemu aktowi prawnemu, nie tylko części artykułowanej. Z poszanowania dla zasad parlamentaryzmu wydaje się, że konieczne jest interpretowanie całej ustawy. Z racjonalności ustawodawcy bowiem wynika, że arenga to nie tylko uroczysty wstęp, wprowadzenie czytelnika w świat norm, lecz także tekst niosący za sobą pewne przesłanie o charakterze aksjologicznym i normatywnym.
Niekiedy jednak preambuły pozostawiają względem ustaw także pewne sprzeczności. Czy odwołanie się do Boga sprawia, że ustawodawca szanuje w swoim akcie wszelkie wartości uniwersalne, które utożsamiamy z istnieniem bytu wyższego? Czy wskazanie na wolność, równość i sprawiedliwość zawsze będzie usprawiedliwiało prawo rażąco niesprawiedliwe? Czy arenga powinna działać jak formuła Radbrucha (prawo skrajnie niesprawiedliwe nie jest prawem), czy może winna zachować neutralność? Te pytania nie są łatwe, i to nie tylko w kontekście pozytywizmu prawniczego.
Nietrudno o przykłady, także bardzo aktualne, gdzie restrykcyjne rozwiązania o charakterze ograniczającym prawa i wolności jednostek czy też zmierzające do komprymowania przepisów konstytucyjnych są poprzedzone wspaniałym, bogatym w odwołania i wzniosłe idee wstępem.
Paradoks preambuły polega na tym, że może ona wyznaczać zupełnie inne standardy normatywno-moralne aniżeli pozostała część aktu prawnego. Uchwalając akt prawny, ustawodawca powinien cechować się racjonalnością. Co za tym idzie, normy arengi nie powinny odbiegać od norm wyrażonych w części artykułowanej. Prawodawca uchwala w końcu akt prawny jako całość, pewien systemowy monolit, który cały podlega interpretacji.
Zgodnie z zasadami wykładni prawnik podejmujący się interpretacji prawa powinien odwołać się nie tylko do znaczenia poszczególnych przepisów na podstawie rozumienia językowego, lecz także do celu ustawodawcy oraz zastanego systemu prawa – zarówno w obrębie interpretowanej ustawy, jak i całego reżimu prawnego. Jak zatem poradzić sobie z opisanym paradoksem, gdy wstęp o relewantnym charakterze normatywnym stoi w sprzeczności z częścią artykułowaną? W jaki sposób pokonać paradoks preambuły?
Postulatem, który można poddać pod rozwagę, jest zagadnienie walidującej mocy preambuły. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji sformułowanymi przez TK na podstawie art. 2 Konstytucji RP (m.in. zasada bezpieczeństwa prawnego, zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa – por. szerzej K. Stępniak, Legislacja w Polsce. Aspekty prawne i aksjologiczne, Warszawa 2016), prawo należy stanowić w poszanowaniu zasad logiki legislacyjnej, a także, a może przede wszystkim, zgodnie z normami Konstytucji RP. I nie chodzi wyłącznie o poprawność proceduralną, ale chociażby hierarchiczną zgodność norm. Ustanowienie preambuły w akcie prawnym nie jest zabiegiem, który pozostaje bez skutków prawnych dla ustawodawcy. Nie jest to bowiem tylko symboliczny wstęp czy część propagandowa, jak bywało za czasów średniowiecznych. Przedstawiciele doktryny są zgodni, że arenga niesie ze sobą pewną wartość normatywną. Prawnicy różnią się co do tego, jak bardzo można opierać swoje działania na preambule; niemniej niewielu jest tych, którzy wskazują na to, że preambuła w ogóle nie posiada w sobie „ładunku normatywnego”. Skoro zaś co do tej normatywności w większości doktryna jest zgodna, to wskazać trzeba, że preambuła zawiera w sobie pewne zasady prawne, które powinny być także realizowane w tekście prawnym, a przede wszystkim przy jego stosowaniu. Jeśli te zaś stoją w oczywistej sprzeczności z tekstem artykułowanym ustawy, w moim przekonaniu, warto się zastanowić nad funkcją walidującą preambuły.
Nie można podważać faktu, że arenga wspomaga wykładnię i interpretację aktu prawnego. To jest wskazówka dla prawnika, w jakim duchu powinien odczytywać ustawę. Więc może warto pójść krok dalej i „paradoks preambuły” przełamywać poprzez odczytywanie aktu prawnego w duchu demokratycznym i konstytucyjnym – sugerowanym przez arengę. Niewątpliwie w polskim porządku prawnym pojawiają się sytuacje, gdy stosowanie ustawy zgodnie z postanowieniami preambuły oraz w wyznaczonych przezeń wektorach byłoby zasadne dla przełamania dysproporcji pomiędzy patetycznym i wzniosłym wstępem a częścią artykułowaną aktu prawnego zaniechującą poszanowania podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Jako pytanie otwarte należy pozostawić to, czy paradoks preambuły można interpretować na korzyść arengi względem tekstu artykułowanego aktów prawnych. Taki zabieg może rodzić kontrowersje, ale także może stanowić nadzieję dla stosowania prawa zgodnie z duchem republikańskim. Wydaje się, że zgodne z logiką prawniczą byłoby pomocnicze stosowanie preambuły przy dokonywaniu wykładni norm ustawowych, nawet jeśli wykładnia ta kłóciłaby się z językowym rozumieniem tekstu, ale byłaby zgodna z wykładnią celowościową, systemową czy konstytucyjną.
Preambuła do „ustawy kagańcowej”
W poczuciu odpowiedzialności za wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, podkreślając znaczenie, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i to do Narodu należy władza zwierzchnia; Uznając konieczność poszanowania trójpodziału i równoważenia władz wynikającą z art. 10 Konstytucji RP; W poszanowaniu wartości demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności i apolityczności sądów; Realizując prawo obywateli do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; Szanując konieczność zagwarantowania przez Rzeczpospolitą Polską wolności i praw człowieka i obywatela gwarantowanych w konstytucji i innych aktach normatywnych oraz znaczenie wynikającego wprost z konstytucji zakazu prowadzenia przez sędziów działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów; Uznając znaczenie zasady bezpieczeństwa prawnego dla obywateli, w szczególności zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz konieczność zagwarantowania pewności w zakresie powołania przez Prezydenta RP sędziów, którzy orzekają w ich sprawach; Szanując dążenie do zapewnienia jednolitości orzecznictwa w Polsce i podwyższenia standardów prawa zarówno stanowionego, jak i stosowanego; Podkreślając ustrojową rolę Trybunału Konstytucyjnego jako organu powołanego do orzekania o zgodności z Konstytucją ustaw i umów międzynarodowych; Uznając, że każdemu powołanemu przez Prezydenta RP sędziemu należy zapewnić warunki godnego wykonywania zawodu sędziego, w szczególności zapewnić skuteczne procedury niepozwalające na nieuzasadnione prawnie podważanie statusu sędziego przez jakikolwiek organ władzy wykonawczej, ustawodawczej, sądowniczej, a także przez jakiekolwiek osoby, instytucje, w tym innych sędziów, a tym samym dążąc do zapewnienia obywatelom poczucia bezpieczeństwa i stabilności w zakresie wydawanych przez sądy orzeczeń; Uchwala się niniejszą ustawę.
Ustawa z 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw
