Niewątpliwie w 2019 roku mówiło się o jawności więcej niż zazwyczaj. Niestety, nie jest prawdą, że ważne, żeby mówili.
Jestem przeciwnikiem szalejącej transparentności. Wybitny politolog Iwan Krastew wykazał, że transparentność potrafi zabić demokrację – stwierdził w styczniu 2019 r. w radiu RMF FM Andrzej Zybertowicz, doradca prezydenta Andrzeja Dudy (8 stycznia 2019 r., „Poranna rozmowa w RMF FM”). Choć Andrzej Zybertowicz zastrzega, że to jego osobista opinia, to nie da się ukryć, że w 2019 r. politycy trzymający obecnie władzę po raz pierwszy zrozumieli zagrożenia wynikające dla nich z jawności. Ujawnienie informacji o tym, że premier Morawiecki skorzystał finansowo, kupując ziemię od Kościoła po preferencyjnej cenie, a w kilka lat później dokonał częściowego podziału majątku z żoną i w związku z tym nie musiał tej działki wpisywać do oświadczenia majątkowego; pojawienie się informacji o gigantycznych wynagrodzeniach pracownic Narodowego Banku Polskiego; reakcja społeczna na prywatne loty marszałka Kuchcińskiego państwowym samolotem czy uruchomienie całego aparatu państwowego, by ukryć listy poparcia dla kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa; a w końcu liczne pytania o to, kto zawiódł w sprawie oświadczeń majątkowych Mariana Banasia, wybranego na szefa Najwyższej Izby Kontroli, boleśnie pokazały władzy, że jawność się liczy. Dlaczego teraz zabolało bardziej niż wcześniej? W 2019 r. takimi sprawami i poziomem jawności zaczęła się interesować opinia publiczna. Nie pozostawało zatem nic innego, jak „stworzyć prawo”. Suweren domaga się jawności? Władza rozumie i działa. Choć w obawie, że nadmiar informacji zabije demokrację, trzeba coś wymyślić. Oto jak wymyślano.

Utworzy się zbędne przepisy o jawności

Reklama
Pierwsza ustawa z 2019 r. „zwiększająca jawność” dotyczyła zarobków w Narodowym Banku Polskim. Pod koniec 2018 r. „Gazeta Wyborcza” napisała o potencjalnie bajońskich zarobkach dwóch dyrektorek – gabinetu prezesa NBP i Departamentu Komunikacji i Promocji NBP („Dwórki Adama Glapińskiego. Zadziwiające kariery w Narodowym Banku Polskim”, „Gazeta Wyborcza” z 27 grudnia 2018 roku).

Reklama
Ponieważ prezes NBP nie chciał ujawnić danych źródłowych na temat zarobków w jego instytucji, a sprawa nabrała rozpędu w mediach, już w styczniu 2019 r. znalazła się grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości, która zgłosiła projekt przepisów nowelizujących ustawę o NBP. Przyjęte one zostały 22 lutego. Wprowadzały m.in. jawność zarobków osób pełniących funkcje publiczne – „prezesa, wiceprezesów, członków Zarządu NBP i osób zajmujących stanowiska dyrektora oddziału okręgowego, dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i ich zastępców oraz osób zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem dyrektora departamentu” (art. 66 ust. 6 ustawy o Narodowym Banku Polskim).
Tyle tylko, że ujawnienie tych zarobków możliwe było i bez nowelizacji ustawy o NBP. Takie prawo mamy od 1997 r. – art. 61 Konstytucji RP stanowi, że „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Nie ma wątpliwości, że NBP jest podmiotem wykonującym zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa.
Nie ma też wątpliwości, że prezes Narodowego Banku Polskiego wiedział, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji, gdyż właśnie w jego sprawie – 31 stycznia 2018 r. – zapadł wyrok NSA (sygn. akt I OSK 1258/16), który wykładał mu tę sprawę tak: „Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Spełniona zatem została przesłanka podmiotowa ustawy”. A skoro wiedział, że jest zobowiązany do udostępnienia informacji, to powinien był się zastosować do przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej („Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (…)”.
Problem władzy polegał na tym, że gdyby sprawa wobec uparcie nieujawniającego informacji prezesa NBP trafiła do sądu, to przez co najmniej pół roku byłaby pożywką dla mediów. A prezes NBP należał do obozu rządzącego. Wprowadzając nowe przepisy, doprowadzono do publikacji zarobków osób pełniących funkcje publiczne w NBP już w lutym 2019 r. Zgodnie z art. 66 ust. 6 znowelizowanej ustawy o NBP. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdy podmiot zobowiązany może w Biuletynie Informacji Publicznej publikować dowolne informacje poza ustawowym minimum. Natomiast w w par. 11 ust. 1 pkt 5 lit. b) Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej wskazano kierunki publikowania informacji: „innych informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, a w szczególności takich, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje”.
Czy zatem całe to wymyślanie koła było korzystne dla dobra publicznego? Czy pozwalanie na rozwiązywanie problemów niewypełniających obowiązującego prawa urzędników za pomocą tworzenia dodatkowych (zbędnych) ustaw nie jest ze wszech miar złą praktyką, którą niszczy państwo? Czy nie lepiej było poczekać na wyrok sądu? Czy dzisiejsze pomysły, by na potrzeby chwili zmienić Konstytucję RP w celu usunięcia prezesa NIK, który kompromituje obóz rządzący, nie są logiczną konsekwencją tego, że wcześniej tak właśnie udało się rozwiązać problem? I czy w ogóle to rozwiązanie wpłynęło na jawność w NBP?
Na to ostatnie pytanie już znamy odpowiedź. Na miesiąc przed ukazaniem się artykułu w „Gazecie Wyborczej” zapytaliśmy o nagrody pracowników NBP. Sprawę wygraliśmy w pierwszej instancji w lipcu 2019 r., ale sądzimy się dalej. Prezes NBP powołał się na szereg tajemnic, odmawiając nam informacji. Jak widać, jawności nie pokochał.

Rozpaczliwe poszukiwania, jak poradzić sobie z jawnością

O tym, jak silnym narzędziem może być jawność, przekonali się także „reformatorzy sądów”. W przedłożonym przez prezydenta RP w 2017 r. projekcie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydata na członka rady była „grupa co najmniej dwóch tysięcy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych lub dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku” (art. 11 a, pkt. 2). Przepisy te zostały uchwalone 8 grudnia 2017 r. i w roku 2018 rozpoczęto powoływanie nowej KRS. Cały ten proces budził kontrowersje, jako że przerwano kadencje niektórych członków działającej wówczas rady, a wpływ polityków na obsadę KRS miał być zbyt wielki. Można zatem powiedzieć, że w środowisku prawniczym bycie kandydatem do KRS (lub popieranie kandydatów) nie cieszyło się estymą. Zainteresowanie opinii publicznej jakością procesu powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa było natomiast stosunkowo wysokie. Tymczasem niewiele się do niej przebijało.
Wobec niejawnych przesłuchań kandydatów do KRS uwaga opinii publicznej skupiła się na pytaniu, kto ich popierał. A zwłaszcza którzy sędziowie zaangażowali się w ten proces. Czy nazwiska na listach poparcia powtarzają się? Czy kandydaci popierali samych siebie? I czy cały proces odbył się zgodnie z prawem?
Na żadne z tych pytań odpowiedź jeszcze nie padła, choć nowa Krajowa Rada Sądownictwa została wybrana w kwietniu 2018 r. Szef Kancelarii Sejmu, który mógłby udzielić wtedy informacji, powołał się na art. 11c znowelizowanej w 2017 r. ustawy o KRS: „Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników.” A to właśnie w tych załącznikach kryły się informacje o poparciu.
Naszym zdaniem z tego przepisu nie wynikało i nie wynika, że informacje znajdujące się w załącznikach podlegają wyłączeniu z jawności. Przepis ten obligował natomiast marszałka Sejmu m.in. do podania do publicznej wiadomości informacji o zgłoszeniach kandydatów, a „zwalniał” z publikacji załączników. Przepis ten na gruncie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie stanowił ustawowej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Również, co ważniejsze, treść art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie miała związku z ochroną żadnych wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 konstytucji – „może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”.
Sprawa trafiła do sądu. Nie byliśmy jedynymi skarżącymi. Pod koniec czerwca 2019 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 4282/18) w jednej z takich spraw. „Skoro w art. 11c ustawy o KRS nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów oraz do zapoznania się z ich treścią poprzez wgląd do tych dokumentów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–3 Konstytucji RP. Po drugie, z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa u.d.i.p., a zgodnie z art. 202a i art. 202c Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: M.P. z 2012 r., poz. 32) w Sejmie realizują je Kancelaria Sejmu (w zakresie udostępnienia informacji publicznej) i Szef Kancelarii Sejmu (w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej) w ramach trybu udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP”.
Czy znamy nazwiska osób popierających kandydatów do nowej Krajowej Rady Sądownictwa? Nie. Jeden z członków rady zwrócił się do prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zwracając uwagę, że ujawnienie list będzie się wiązało z ujawnieniem danych osobowych. Prezes zaś zablokował wykonanie wyroku, wydając dwa postanowienia o rozpoczęciu postępowań. Póki ich nie zakończy, szef Kancelarii Sejmu nie może wyroku wykonać. Współczesna wersja liberum veto. Działanie szefa Kancelarii Sejmu oraz prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na gruncie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi przestępstwo na gruncie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na gruncie art. 231 kodeksu karnego.
Być może sprawa ta udowodni, że nie tylko żyjemy wspomnieniem demokracji szlacheckiej, lecz także nie zauważyliśmy momentu, gdy państwo stało się czyjąś prywatną własnością, w której nie należy nam się informacja o ważnych dla nas sprawach. Jak bowiem inaczej rozumieć wniosek „grupy posłów” (nazwisk nie upubliczniono), którzy w grudniu 2019 r. złożyli do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o „zbadanie zgodności art. 11c ustawy (…) o Krajowej Radzie Sadownictwa (…) rozumianego w ten sposób, że przepis ten nie zakazuje udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów z: art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, art. 47 Konstytucji RP tj. gwarantowaną w Konstytucji RP zasadą ochrony prawa do prywatności, art. 51 Konstytucji RP, gwarantującym w Konstytucji RP tzw. ochronę autonomii informacyjnej jednostki” oraz o zbadanie zgodności z Konstytucją RP „art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (…) rozumianego w ten sposób, że wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma związek z wykonywaniem przez sędziego wyrażającego takie poparcie funkcji publicznych, a zatem dostęp do takiej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tego sędziego, z: art. 47 Konstytucji RP tj. zagwarantowaną w Konstytucji RP, zasadą ochrony prawa do prywatności, art. 51 Konstytucji RP, gwarantującym w Konstytucji RP tzw. ochronę autonomii informacyjnej jednostki” (sprawa K 21/19). Również działanie posłów w tej kwestii winno podlegać odpowiedzialności karnej.

Projawnościowa ustawa zmniejszająca jawność

Sprytnym sposobem budowania poparcia dla rządzących jest komunikowanie treści odwrotnej do zawartości tworzonych ustaw. Taki manewr wykonano w przypadku ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o lotach najważniejszych osób w państwie. Jest to pokłosie afery związanej z lotami marszałka Kuchcińskiego, który – jak się wydaje – korzystał z rządowych samolotów jak z transportu publicznego i elementu majątku, którym rozporządzał jak własnym. Okazało się, że politycy potrzebują ustawy, która zabroni takiego dysponowania majątkiem publicznym. Przy okazji ustawy udało się udowodnić determinację partii rządzącej do dbania o publiczny grosz i przygotować antyjawnościowe przepisy na przyszłość. Bo gdy sprawa się wydała, to partię rządzącą zabolało.
Uchwalono zatem przepisy dotyczące „misji oficjalnych”. Zgodnie z nimi prezydent zawsze podróżuje z misją oficjalną, podczas gdy nie każdy lot marszałków Sejmu i Senatu oraz prezesa Rady Ministrów jest taką misją. Jak to będzie działało w praktyce, dopiero zobaczymy. Ważnym elementem systemu będzie bowiem centralny rejestr lotów wykonywanych w misji oficjalnej. Zgonie z art. 7 ust. 1 nowej ustawy od połowy kwietnia 2020 r. (zgodnie z przepisem przejściowy w art. 11) szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów prowadzić będzie Centralny Rejestr Lotów o statusie HEAD (dalej: Rejestr). Warto będzie składać wnioski o informację dotyczącą jego zawartości, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 4 nie będzie od dostępny bez wniosku: „Udostępnianie danych z Rejestru następuje na pisemny wniosek złożony do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów”.
Rejestr ma jednak znaczące wady. Brakuje w nim kluczowej informacji – jaki był cel lotu. Art. 7 ust. 2 stanowi, iż: „[Rejestr](…) zawiera następujące dane (…): 1) datę lotu (…); 2) miejsca startu i lądowania (…) oraz miejsca międzylądowań; 3) imiona i nazwiska pasażerów (…)”.
Co więcej – na mocy art. 8 ust. 1–3 ustawy informacje przekazywane do rejestru mogą zostać wyłączone z publicznego dostępu „ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo osoby [Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu lub Marszałka Senatu]”.
Tak więc o ile wcześniej można było liczyć na otrzymanie informacji na wniosek o informację publiczną, teraz można się spodziewać trudności, gdy jej ujawnienie będzie stanowiło problem dla rządzących. Czas pokaże, czy nasze obawy są słuszne.

Zrobić niestrawną ustawę, jawność przepadnie

Tuż przed wyborami pojawił się rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz niektórych innych ustaw. Nic nie wiadomo o przebiegu prac w rządzie, natychmiast trafił do Sejmu. Uchwalono go szybko – 27 września ustawa została przekazana do prezydenta, więc tuż przed wyborami można było ogłosić narodowi dobrą nowinę – będzie jawniej. A po wyborach – pismem datowanym na 18 października (przypominamy, że wybory miały miejsce 13 października) – prezydent skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa Kp 2/19), ponieważ „Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją rozwiązań ustawy z dnia 11 września 2019 r., w zakresie, w jakim wymagają przedstawienia w oświadczeniu o stanie majątkowym majątku osobistego i objętego małżeńską wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby zobowiązanej do jego złożenia, uzasadniają poddanie ich ocenie Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej”. Teraz ustawa poczeka, a przez ten czas można nie regulować kwestii w niej zawartych.
Najgłośniejszym echem w debacie publicznej odbiły się przepisy stanowiące odpowiedź na kryzys wizerunkowy premiera Mateusza Morawieckiego, związany z ujawnieniem przez media faktu, że z żoną zakupili po preferencyjnej cenie działkę od Kościoła, ale informacja ta nie znalazła się w oświadczeniu majątkowym premiera, gdyż wcześniej dokonał częściowej rozdzielności majątkowej z żoną. Nowe przepisy wprowadzały do wzoru deklaracji majątkowej część B albo załącznik, które stanowiły oświadczenie osoby składającej dokument na temat majątku małżonka lub małżonki, dzieci własnych i małżonka lub małżonki oraz osób pozostających we wspólnym pożyciu. Przy okazji ekspresowego procedowania pojawiło się oczywiście pytanie o wykonalność takich przepisów. Na przykład na ile dokładnie rodzice dorosłych dzieci mają znać ich majątek, skoro mają go dosyć szczegółowo wypisać (łącznie ze współwłasnością małżeńską).
Jednocześnie w uchwalonej ustawie pojawiły się przepisy oczekiwane od lat, dotyczące jawności oświadczeń majątkowych premiera, ministrów i wiceministrów. Do tej pory bowiem mieliśmy (i nadal mamy) taką sytuację, że oświadczenie radnego gminy było jawne z mocy prawa, ale już oświadczenie majątkowe wiceministra zajmującego się np. polityką lekową było jawne tylko, jeśli… sam tak zdecydował. Wprawdzie obowiązywał obyczaj publikowania oświadczeń ministrów, jednak nie był to nakaz i zdarzało się inaczej.
Drugą wartą docenienia zmianą było poszerzenie katalogu podmiotów zobowiązanych do składania oświadczeń o kilka ważnych stanowisk – prezesa i zastępców prezesa Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Narodowego Funduszu Zdrowia, Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, Agencji Badań Medycznych. Na tych stanowiskach zakres władzy finansowej i decyzyjnej jest na tyle duży, że powinien istnieć nadzór.
Ponieważ jednak cała ustawa została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, korzystne przepisy przepadły na czas nieokreślony.
Profesor Zybertowicz może się nie obawiać. Na razie nadmiar transparentności nam nie grozi. Opisane wydarzenia z 2019 r. pokazują, jak sprywatyzowane zostało państwo. Za żadnym z działań legislacyjnych nie stał interes publiczny. Prawo dotyczące jawności było tworzone tylko po to, by rządzący mogli zrealizować swoje interesy.
Jakie będą konsekwencje społeczne? Czy interes publiczny trwale przestał się liczyć? Są to problemy, z którymi przyjdzie nam się zmierzyć w 2020 r. I później.