Subskrybuj nas na Youtube
Obywatele mają prawo wpływać na tworzenie prawa. Aby jednak móc choćby śledzić proces legislacyjny, muszą mieć o nim informacje.
Po wyborach z 13 października 2019 r. nabraliśmy nadziei na zwiększenie oddziaływania społeczeństwa na proces legislacyjny. Zakładamy bowiem, że ostatnie lata nauczyły obywatelki i obywateli, czemu służą procedury obowiązujące przy tworzeniu prawa. Tę naszą myśl wspiera oczekiwanie, że brak hegemonii jednej opcji politycznej w parlamencie i bardzo złe doświadczenia dotyczące tworzenia prawa, które obserwowaliśmy w ostatnich latach, wymuszą starania o uznanie wyborczyń i wyborców idące nieco dalej niż zwyczajowe mydlenie oczu. Nie bez znaczenia jest też odnowiony skład Sejmu. Jeśli nowe pokolenie polityczek i polityków wytrwa w swoich wartościach, to czekają nas ciekawe czasy.
Jaki mamy system?
Artykuł 95 Konstytucji RP stanowi, że władzę ustawodawczą w RP sprawują Sejm i Senat, natomiast inicjatywa ustawodawcza przysługuje nie tylko posłom i senatowi, lecz także Prezydentowi RP, Radzie Ministrów i grupie co najmniej 100 tys. obywateli z czynnym prawem wyborczym. Z kolei art. 63 mówi o możliwości składania petycji. Te zaś mogą dotyczyć zmiany przepisów prawa.
Myśląc o przejrzystości tworzenia prawa, zajmiemy się głównie opisywaniem procedur parlamentarnych i rządowych. To one mają największy wpływ na istniejące w Polsce prawo.
Jeśli chodzi o Sejm i Senat, to dostęp do informacji o procesie legislacyjnym jest na dość wysokim poziomie. Niestety, na tym etapie obywatele mają stosunkowo mały wpływ na tworzone prawo. Na stronach obu Izb (sejm.gov.pl i senat.gov.pl), każdy może sprawdzić zarówno, jakie są plany posiedzeń plenarnych, posiedzeń komisji lub ewentualnie podkomisji, jak i obejrzeć projekty aktów prawnych, opinie biura analiz lub biura legislacyjnego, a także przesłuchać nagrania z obrad lub przeczytać stenogramy. Tutaj też dowiemy się, jakie petycje zostały złożone do obu Izb oraz jak wygląda procedowanie obywatelskich projektów ustaw. Dla każdej ustawy można też prześledzić ścieżkę jej procedowania.
Dostęp do tych informacji pozwala obywatelkom i obywatelom zebrać informacje w dowolnej chwili i wyrobić sobie opinię zarówno o swoich reprezentantach, jak i o tematach procedowanych w parlamencie. System był tworzony przez wiele lat. Nie zawsze było tak prosto. Z dzisiejszej perspektywy anegdotyczna jest odpowiedź, którą otrzymała Sieć Obywatelska Watchdog Polska z Kancelarii Senatu w 2011 r., gdy zawnioskowała o nagranie z jednej z komisji:
„(...) pragniemy wyjaśnić, że realizacja nagrania 73., posiedzenia Senatu VII kadencji została wykonana przez ekipę techniczną Telewizji Polskiej, zaś sam materiał jest przechowywany w zasobach Agencji Produkcji Audycji Informacyjnych TVP Sekcja Usług Krajowych i Zagranicznych, z siedzibą w Warszawie, pl. Powstańców Warszawy 7. Zatem, wnioskowane nagranie wideo Stowarzyszenie może uzyskać, zwracając się do Sekcji Usług Krajowych i Zagranicznych APAI TVP, które określiło szczegółowe zasady pozyskania zapisów będących w ich zasobach. Udostępnienie materiału obłożone jest opłatą licencyjną i kosztami technicznymi, w związku z tym Kancelaria Senatu nie może wystąpić z wnioskiem Stowarzyszenia do Telewizji Polskiej, gdyż nie ma podstawy prawnej ani potrzeby uzyskania wnioskowanego nagrania (…)” (pismo z Kancelarii Senatu z 7 lipca 2011 r., nr BKS/DPK-132-27668/11).
Dziś już nagrania są dokonywane na bieżąco i w dowolnej chwili można do nich wrócić. W tej sprawie dosyć szybko dokonał się postęp. Jednocześnie jednak zaczął on się przyczyniać do coraz częstszego pojawiania się opinii, że skoro są nagrania, to po co obywatele i obywatelki mieliby wchodzić do parlamentu i oglądać obrady? Szczęśliwie tę kwestię reguluje Konstytucja RP i wszelkie próby ograniczania jej obowiązywania są stosunkowo skutecznie odpierane przez społeczeństwo obywatelskie.
Zgodnie z artykułem 61 ust. 2 Konstytucji RP, obywatel może wejść do Sejmu i Senatu na posiedzenia plenarne („Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”).
Zazwyczaj, aby zorganizować wejście, wystarczy napisać wniosek do działu przepustek Straży Marszałkowskiej lub Centrum Informacyjnego Senatu co najmniej dzień wcześniej. Kwestię tę reguluje Zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. W par. 47 tego zarządzenia czytamy: „Osobom ubiegającym się o wstęp na galerię w celu obserwowania obrad Sejmu z sejmowej loży dla publiczności wydaje się, w miarę wolnych miejsc dla publiczności w sejmowej loży dla publiczności, jednorazowe karty wstępu oznaczone symbolem «G», o ile zgłosiły one w dziale przepustek Straży Marszałkowskiej chęć obserwacji obrad co najmniej na 24 godziny przed planowanym wstępem. (…) Osobom ubiegającym się o wstęp do senackiej loży dla publiczności w celu obserwowania obrad Senatu wydaje się jednorazowe karty wstępu oznaczone symbolem «L», po pisemnym zgłoszeniu wykazu tych osób przez Centrum Informacyjne Senatu Kancelarii Senatu do Straży Marszałkowskiej nie później niż do godziny 16.00 w dniu poprzedzającym planowany wstęp. Osoby wchodzące do senackiej loży dla publiczności w celu obserwowania obrad Senatu korzystają z wejścia BII”.
A co z procesem tworzenia prawa w rządzie? Od 2006 r. przy Fundacji im. Stefana Batorego działa Obywatelskie Forum Legislacji. Forum skupia ekspertów, naukowców i przedstawicieli organizacji społecznych, którzy działają na rzecz poprawy jakości procesu tworzenia aktów prawnych oraz otwarcia go na głos obywateli. Dzięki zachętom ze strony Forum, w styczniu 2014 r. wszedł w życie nowy Regulamin Pracy Rady Ministrów uzupełniony Wytycznymi do przeprowadzenia oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach procesu legislacyjnego. Pół roku później Forum rozpoczęło regularny monitoring jego funkcjonowania. Choć regulamin zmieniał się w kolejnych latach, podstawowe założenia dotyczące terminów konsultacji, ujawniania projektów aktów prawnych i sposobów ich procedowania pozostają te same. Projekty aktów prawnych oraz cała ścieżka ich procedowania zgodnie z regulaminem winny być publikowane na portalu Legislacja.gov.pl.
Błędy i wypaczenia
Jednym z większych wypaczeń systemu jest dziś uniemożliwienie faktycznej realizacji uprawnienia do rejestracji dźwięku lub obrazu przez obywateli podczas obrad plenarnych Sejmu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Osoba wchodząca do Sejmu ma bowiem nakazane skorzystanie z wejścia SI – swego rodzaju śluzy bezpieczeństwa z personelem, dla którego instrukcje przełożonych lub własna interpretacja przepisów stoją ponad zapisami konstytucji. Funkcjonariusze Straży Marszałkowskiej nakazują pozostawienie w szatni wszystkich posiadanych przedmiotów – łącznie z telefonem. Jest to zapewne osobliwa interpretacja par. 63 ust. 1 i 2 Zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r., które stanowi, że: „Osoby wchodzące do budynków pozostawiają w szatni okrycia wierzchnie, bagaż, a także przedmioty, które mogą być użyte w sposób zagrażający bezpieczeństwu i porządkowi. (…) Osoby wchodzące na galerię w celu obserwowania obrad Sejmu pozostawiają w szatni także bagaż podręczny”.
Ten przepis jest interpretowany na dwa sposoby – dla „szaraków” i dla „ustosunkowanych”. Na problem oddawania całego mienia i ograniczenia konstytucyjnego prawa nie natknie się osoba, która otrzyma jednorazową kartę wstępu jako gość lub – od tego roku być może nawet gościni – konkretnego parlamentarzysty lub parlamentarzystki. Jak bowiem reguluje par. 47 omawianego zarządzenia, „jednorazowe karty (…) dział przepustek Straży Marszałkowskiej wystawia na podstawie dokumentu tożsamości, po uprzednim zgłoszeniu osoby wchodzącej przez (…) posła albo senatora”. W praktyce w takim przypadku zaproszona osoba wchodzi głównym wejściem do Sejmu, bagaż zostaje prześwietlony, jego większość zostaje w szatni, ale nie oznacza to zatrzymania wszystkich rzeczy osobistych i uniemożliwienia realizacji konstytucyjnych uprawnień. Również osoba, która wchodzi na galerię senacką (nawet jako „szarak”) w szatni zostawia tylko okrycie, a podręczny bagaż jest jedynie prześwietlany.
Innym problemem z realizacją uprawnienia wynikającego z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP są zakazy sejmowe. Osoby szczególnie kłopotliwe – zdaniem marszałków – otrzymują czasowy zakaz wstępu do Sejmu. Zakazy potrafią trwać nawet kilka lat.
W marcu 2013 r. sejmowa Komisja Spraw Zagranicznych rozpatrywała kandydaturę byłego szefa kancelarii premiera Tomasza Arabskiego na ambasadora RP w Madrycie. Przedstawiciele Klubów Gazety Polskiej rozwinęli transparent nawiązujący do domniemanej odpowiedzialności kandydata za tragedię smoleńską. Marszałek Sejmu uznała wtedy, że protestujący muszą otrzymać czasowy zakaz wstępu do Sejmu.
Podstawa do wydania zakazu była wątła (za różnych marszałków bywała różna). Otóż za czasów Ewy Kopacz komendant Straży Marszałkowskiej otrzymał taką możliwość w nawiązaniu do par. 21 ust. 1 omawianego cały czas zarządzenia. „W uzasadnionych przypadkach, mając na względzie zachowanie spokoju i porządku oraz zapewnienie bezpieczeństwa Sejmu i Senatu, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu, może czasowo zawiesić prawo wstępu na tereny i do budynków oraz wjazdu na tereny osobie, na rzecz której wystawiono dokument, o którym mowa w par. 5 ust. 1 pkt 4–8 i par. 7 ust. 1, albo taki dokument unieważnić”. Pomijając zdrowy rozum, który nie bardzo pozwala na prewencyjnie unieważnianie wydanej przepustki, problemem jest relacja art. 61 konstytucji do zarządzenia marszałka.
Kolejne zakazy wstępu do Sejmu wydał marszałek Radosław Sikorski, po protestach rodziców dzieci z niepełnosprawnościami w 2014 r., a następnie marszałek Marek Kuchciński w 2018 r. – w analogicznej sytuacji. Choć w czasach tego drugiego podstawą miał być par. 6 ust. 4 omawianego zarządzenia („W wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi, Komendant Straży Marszałkowskiej (…) może: (…) ograniczyć albo wyłączyć prawo wstępu na tereny i do budynków”).
Ostatni zakaz trafił do sądu administracyjnego. Jak dotąd, pod koniec 2018 r., WSA wydał wyrok negatywny dla skarżącego. Wydarzyła się jednak sytuacja bezprecedensowa. W wyroku pojawiło się zdanie odrębne – sędzi Anny Sękowskiej. Argumentacja jest szczegółowa i sprowadza się do podsumowania: „(…) czynność odmowy dostępu do informacji publicznej w formie wstępu na posiedzenie Sejmu, podjęta w oparciu o przepisy regulujące tryb udzielania tych informacji, narusza regulacje zawarte w art. 61 ust 3 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Jeszcze raz bowiem trzeba podkreślić, że art. 61 ust. 4 Konstytucji, nakładający na ustawodawcę obowiązek unormowania trybu udzielania informacji publicznej, nie stanowi podstawy do ograniczenia zakresu dostępu do informacji publicznej. O ile bowiem określenie trybu udzielania informacji publicznej w drodze aktu niższego rzędu jest zgodne z ustawą zasadniczą z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to już uwzględnienie w ramach przepisów proceduralnych przesłanek ograniczających bądź wręcz wyłączających prawo do uzyskania informacji publicznej tej cechy posiadać nie może” (sygn. akt IV SA/Wa 1979/18).
Inne wypaczenia systemu zapewniającego przejrzystość stanowienia prawa dotyczą przepisów związanych z jawnością procesu stanowienia prawa na etapie rządowym. Obywatelskie Forum Legislacji wydaje regularne raporty dotyczące sposobu procedowania projektów ustaw. W raporcie za drugą połowę 2018 r. pojawia się następująca konstatacja: „W ostatnim półroczu zauważyliśmy nowe niepokojące zjawisko przesyłania przez rząd do Sejmu projektów, które, choć formalnie nie były tworzone w trybie odrębnym, to nie zostały umieszczone na platformie Rządowego Procesu Legislacyjnego, zatem nie były znane obywatelom przed przesłaniem ich do Sejmu, a co za tym idzie – nie zostały poddane procedurze konsultacji i opiniowania. Jeśliby te „skrywane” projekty ustaw dodać do tych tworzonych w trybie odrębnym oraz projektów wnoszonych przez posłów, to okazałoby się, że bez publicznej dyskusji tworzone jest około 30 proc. ustaw” (http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Forum%20Idei/XII_Komunikat_OFL.pdf).
Z kolei Sieć Watchdog śledziła działania rządu dotyczące rozwiązywania problemu niewystarczającej pomocy psychiatrycznej dla dzieci i młodzieży. W tej sprawie pojawiły się dwa projekty rozporządzeń ministra zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień – z 28 stycznia z 2019 r. i z 9 lipca 2019 r. Na portalu Legislacja.gov.pl umieszczono wprawdzie te projekty, ale nie pojawiły się żadne opinie ani raporty z konsultacji. Trudno się więc zapoznać z uwagami środowisk na co dzień borykających się z problemem. Co ciekawsze, założenia reformy modelu opieki psychiatrycznej tworzył specjalny Zespół ds. zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży. W zarządzeniu ministra zdrowia z 20 lutego 2108 r., znowelizowanym 29 stycznia 2019 r., powołującym zespół, wymieniony jest skład osobowy (http://dziennikmz.mz.gov.pl/api/DUM_MZ/2018/6/journal/4359). Jednak na pytania Sieci Watchdog o protokoły z posiedzeń i informację, kto faktycznie uczestniczył w pracach, czy byli jacyś zaproszeni goście, padała odpowiedź, że zarządzenie nie reguluje dokumentowania działań zespołu ani protokołami, ani listami obecności.
Pozostaje zatem pytanie, czy jeśli zarządzenie nie reguluje, że dokumentacja musi powstawać, to jej faktycznie nie ma? To będzie temat kolejnego wniosku Watchdog Polska. Dopiero bowiem odpowiedź na ten wniosek przesądzi, czy należy skarżyć bezczynność ministra zdrowia czy też rekomendować, by do zarządzeń o powstawaniu wszelkiego rodzaju zespołów był wpisywany obowiązek dokumentowania działań wszelkiego rodzaju ciał powoływanych zarządzeniem w celu przygotowywania rozwiązań prawnych. Fajna zabawa?
Prawdziwy karnawał mają jednak zespoły, ciała i grupy niepowołane żadnym zarządzeniem. Pracując w międzynarodowej grupie pod wodzą Access Info Europe, Sieć Watchdog zwracała się do ministerstw m.in. o informowanie w Biuletynie Informacji Publicznej o spotkaniach pracowników ministerstwa z osobami z zewnątrz – okrągłych stołach, grupach eksperckich, grupach roboczych itp. – a także umieszczania w BIP-ach notatek ze spotkań tych grup. Odpowiedzią było powszechne „nie da się”. Bo koszty, bo w ministerstwach „nie wie prawica, co czyni lewica”, bo spotkań jest wiele każdego dnia, mają różny charakter. Kto by to opanował?
Jak zatem w ogóle można się dowiedzieć, kto i kiedy wpływa na stanowienie prawa? Na razie nie jest to możliwe. Obywatelskie Forum Legislacji interesuje się szczególnie procesem tworzenia prawa na poziomie rządu, uznając, że jest on najbardziej nieprzejrzysty. Opisane problemy pokazują, że faktycznie jest to spory problem. Brak zarówno informacji gwarantowanej przepisami, jak i takiej, której istnienia można się tylko domyślać. Do tego można dodać negatywne wyroki sądów administracyjnych, które stworzyły kategorię dokumentu wewnętrznego. To one określają, co jest takim dokumentem. Prawo tego nie reguluje:
„Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi.
Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść”. (sygn. akt I OSK 666/12).
Jak jednak pokazują wspomniane badania Obywatelskiego Forum Legislacji, wpływ obywateli na stanowione prawo nie jest możliwe, gdy władza ignoruje obowiązujące ją przepisy dotyczące informowania o tym, że jakieś prawo jest tworzone. Utrwalone orzecznictwo sądowe powoduje, że informacji nie uda się także otrzymać na wniosek. Czyli błędne koło.
Zmień system
Skąd zatem optymizm zapowiedziany we wstępie? Przyznajemy, że jest on nieco irracjonalny. Oparty na intuicji, pierwszych oznakach zmieniającego się klimatu politycznego. Wystarczający jednak, by na nowo rozbudzić chęć zmieniania świata i wiarę w to, że jest to możliwe. Jeśli dodać do tego kilka ostatnich wyroków sądów administracyjnych – przytaczane tu zdanie odrębne dotyczące „zakazów wstępu do Sejmu”, jak też wygraną niedawno przez Sieć Watchdog sprawę dotyczącą dostępu do nagrań z kamer straży marszałkowskiej – i nadzieja robi się śmielsza. Być może i w sądach idzie nowe? Może częściej będą powoływać się na konstytucję niż na swoją – niezgodną z nią – utartą linię orzeczniczą?
Dla pewności jednak warto dbać o system. Nadchodzące cztery lata mogą być kluczowe dla przygotowania solidnej zmiany w procesie tworzenia prawa. Dziś wydaje się, że musi ona zawierać system nakazów dotyczących udostępniania konkretnych informacji związanych z tworzeniem prawa. Jeśli sądy – w następstwie zmian prawa – będą orzekać inaczej, może uda się uciec od tego, co sobie urządziliśmy przez ostatnie 15 lat. Jak się bowiem zaczyna wydawać z perspektywy czasu, poprawiając system po aferze Rywina, wróciliśmy do punktu wyjścia.
