Problemy nowo wybranego prezesa NIK to dobre podsumowanie ostatnich czterech lat ciągłego osłabiania instytucji niezależnych od rządu.
Gdy pada hasło „czwarta władza”, pierwszym skojarzeniem są najczęściej media. Wśród badaczy administracji publicznej to określenie ma jednak jeszcze inne znaczenie. Chodzi o instytucje publiczne, które nie mieszczą się w klasycznym trójpodziale władzy, a ich rola polega głównie na zapewnianiu niezależnej kontroli nad poczynaniami władzy wykonawczej. Klasycznymi przykładami są ombudsmani (rzecznicy praw obywatelskich) czy państwowi audytorzy (izby kontroli). Ich autonomia względem rządu jest oczywistym warunkiem wypełniania zadania ciągłego patrzenia egzekutywie na ręce.
Do tego grona zaliczają się również niezależne agencje regulacyjne, które mają zapewnić zdrową konkurencję i chronić prawa konsumentów na strategicznych rynkach, takich jak energetyka, media audiowizualne, usługi finansowe, telekomunikacyjne czy transport kolejowy i lotniczy. Niekiedy za pierwowzór niezależnych regulatorów uznaje się też banki centralne.
Reklama
Na pomysł, by regulatorzy tych rynków cieszyli się specjalnym statusem i zwiększoną niezależnością, wpadli ponad wiek temu Amerykanie. W Europie ekspansja niezależnych organów regulacyjnych zaczęła się dopiero w latach 70. XX w., ale potem przyspieszyła za sprawą regulacji unijnych, które wymagały coraz szerszych gwarancji niezależności tych instytucji. Po co im ta szczególna autonomia? Otóż mają one pełnić rolę arbitra na rynkach, na których silną pozycję mają zazwyczaj podmioty kontrolowane przez państwo, a zatem rząd. Regulator zachowa więc wiarygodność, tylko jeśli będzie wolny od bieżących nacisków i niesterowany przez tych, którzy podlegają regulacji.

Reklama
Założenie, że powinny istnieć instytucje zawieszone gdzieś poza klasycznym trójpodziałem władzy, jest powszechnie podzielane w kręgu współczesnych demokracji liberalnych. Jest zarazem obce siłom politycznym, którym bliżej do modelu władzy skonsolidowanej wokół – przywołując klasyka PRL-owskiej myśli prawnej i państwowej Stanisława Ehrlicha – centralnego ośrodka dyspozycji politycznej. Przez 25 lat Trzeciej Rzeczpospolitej z lepszym lub gorszym skutkiem budowaliśmy instytucje niezależne. Najlepiej poszło nam z NIK i RPO. Obie instytucje zbudowały sobie solidny autorytet i nawet jeśli agendy rządowe pozostawały często głuche na ich rekomendacje, trudno nam sobie dziś bez nich wyobrazić dobrze funkcjonujące państwo. Na potwierdzenie tej oceny dodajmy, że systematycznie rośnie społeczne zaufanie do obu instytucji. Według danych CBOS z marca tego roku negatywnie o działalności NIK i RPO wyrażało się zaledwie 13 proc. Polek i Polaków. Dla porównania: pracę „dobrozmianowego” Trybunału Konstytucyjnego źle ocenia 1/3 respondentów. Co ciekawe, nawet wśród wyborców PiS zdecydowanie dominują pozytywne opinie na temat pracy RPO.
Tymczasem partia rządząca zafundowała w tej kadencji obu instytucjom prawdziwy stress test. Szczególnie widoczne było to w przypadku RPO, którego spotykają regularnie rozmaite szykany – od przycinania budżetu poprzez ataki personalne, po gesty pokazujące rzecznikowi brak szacunku, a nawet zainteresowania jego pracą. Widzieliśmy to ostatnio przy okazji prezentacji corocznej informacji RPO na temat stanu wolności i praw człowieka, którą przesunięto na nocne godziny przy pustej sali sejmowej.
Nieco mniej mówi się o innych instytucjach niezależnych, tj. organach regulacyjnych, ale również tam sytuacja jest niepokojąca. W ostatnich tygodniach głośno było o działaniach szczególnego typu regulatora, tj. prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, w sprawie ujawnienia (a raczej nieujawnienia) list osób popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Doprawdy trudno wytłumaczyć postępowanie PUODO w tej sprawie i sposób potraktowania przez ten organ bardzo jednoznacznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie mam wątpliwości, że ta sprawa – nawet jeśli z czasem urząd wycofa się ze swojego dotychczasowego stanowiska – będzie jeszcze długo rzutowała na zaufanie do tej instytucji jako organu niezależnego.
Jeśli dodamy do tego świeżą historię nowego prezesa NIK, możemy odnieść wrażenie, że władza dąży nie tylko do podporządkowania sobie instytucji niezależnych, lecz także do podważenia ich wiarygodności i autorytetu. Jakby chciano nas przekonać, że cała idea „czwartej władzy” to nieudany przeszczep zachodnich wzorców, który w naszej kulturze politycznej i ustrojowej zakłóca tylko jasny układ władzy i odpowiedzialności. Nie spodziewam się oczywiście likwidacji organów takich jak NIK czy RPO. Wszak istnieją one również w krajach, które trudno uznać za demokratyczne. Niezależność instytucji polega zaś w dużej mierze na faktycznej niezależności osób stojących na ich czele. Wystarczy więc obsadzić je partyjnymi lojalistami czy osobami o niskim autorytecie, aby je przekształcić w fasadę niezależnych organów, które zamiast kontrolować władzę, stają się jej przedłużeniem.
Władza, która stawia sobie za cel osłabianie niezależnych, patrzących jej na ręce instytucji, zapomina o jednym: istnienie takich organów, ich wysoki autorytet i posłuch, przynosi korzyść również jej samej. To najlepsi dostarczyciele wiarygodnych informacji o tym, co w aparacie administracyjnym szwankuje. W systemie bez silnych instytucji niezależnych do rządzących docierają z podległego im aparatu zazwyczaj tylko pozytywne i optymistyczne sygnały utwierdzające władzę w poczuciu nieomylności i skuteczności. To sprawia, że łatwo przeoczyć nadciągające i rodzące się gdzieś na dole problemy. Paradoksalnie więc dzięki silnym instytucjom niezależnym łatwiej rządzić. Nie wiem tylko, czy akurat obecna ekipa rządząca gotowa jest to zrozumieć.