Subskrybuj nas na Youtube
Sądy krajowe należą do systemu ochrony prawnej UE. Są więc sądami unijnymi, co wpływa na zakres swobody orzeczniczej.
Zgodnie z zasadą autonomii instytucjonalnej państwom członkowskim UE pozostawiono swobodę kształtowania instytucjonalnego wymiaru sprawiedliwości. Tym samym prawo UE nie wskazuje organu lub sądu krajowego właściwego do rozpoznania sprawy. Państwa członkowskie muszą natomiast spełnić wymóg efektywności przepisów prawa unijnego oraz jednolitego ich stosowania. Z zasady tej wynika nakaz orzekania przez sądy krajowe na podstawie prawa unijnego i uwzględniania określonych w nim celów w wykładni prawa krajowego, z możliwością – a w pewnych warunkach obowiązkiem – występowania z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, a także zakaz stosowania sprzecznych z unijnym przepisów prawa krajowego. Sądy – np. polskie – należą do systemu ochrony prawnej UE, co wpływa na zakres swobody orzeczniczej.
Zasada efektywności prawa unijnego
Zasada efektywności (effet utile) ma źródło w art. 197 ust. 1 TFUE oraz w zasadzie lojalnej współpracy państw członkowskich z UE wynikającej z art. 4 ust. 3 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Sprowadza się do przyjęcia, że w razie kolizji interpretacyjnych państwo członkowskie, działające poprzez powołane do tego podmioty orzecznicze, powinno wybrać taką konstrukcję prawną i taki mechanizm, które umożliwią uzyskanie najpełniejszej efektywności prawa unijnego. Państwa powinny zatem dbać o osiągnięcie skutku zamierzonego w przepisie unijnym nakładającym obowiązek lub przyznającym jednostce uprawnienie.
Zasada efektywności może być realizowana różnymi środkami i metodami, wśród których wymienić trzeba zwłaszcza zasady: pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym i bezpośredniego stosowania prawa UE, skutku bezpośredniego, wykładni prounijnej oraz odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za naruszenie prawa unijnego. Reguły te są wiążące dla wszystkich organów państwa członkowskiego stosujących prawo, a więc nie tylko dla sądów, lecz również dla organów administracji rządowej, samorządowej i pozostałych podmiotów administrujących. Sądy i organy publiczne, które mają kompetencje do rozstrzygania w sprawach jednostek, są zobligowane do czynienia tego w zgodzie z prawem unijnym i podejmowania działań, które zmierzają do zapewnienia efektywności prawa UE. W przypadku wątpliwości dotyczących wykładni sądy krajowe powinny zaś zadbać o to, by uzyskać należytą interpretację, w szczególności przez skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. Dał temu wyraz Sąd Najwyższy, który w wyroku z 15 maja 2014 r. (sygn. akt III SK 28/13) podkreślił, że jeżeli stosowane w danej sprawie przepisy prawa krajowego wchodzą w zakres normowania prawa unijnego, to sądy krajowe, w tym polski Sąd Najwyższy, mają obowiązek prounijnej wykładni prawa.
Zasada efektywności nie wywołuje skutku bezpośredniego, lecz jest swoistą metazasadą, z której są następnie wyinterpretowywane zasady szczegółowe, odnoszące już taki skutek. W związku z tym zasady efektywności i lojalności nie mogą być samodzielną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wobec jednostki.
Orzecznictwo TSUE
Traktaty założycielskie UE nie przyznają orzeczeniom TSUE mocy powszechnie obowiązującej. Nadanie im jej powodowałoby, że orzeczenia stałyby się źródłem prawa unijnego. Państwa członkowskie byłyby wówczas zobowiązane do traktowania orzecznictwa TSUE jako obowiązującego prawa, które sądy i organy krajowe musiałyby uwzględniać w praktyce stosowania prawa na równi z przepisami. Brak kwalifikacji orzecznictwa TSUE jako źródła prawa nie oznacza jednak, że jest ono pozbawione znaczenia w procesie jego stosowania.
Sądom krajowym przyznano w art. 267 TFUE możliwość zwrócenia się do luksemburskiego trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania odnoszącego się m.in. do wykładni aktów prawnych przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne UE, jeżeli sąd krajowy uzna, że jest to niezbędne do wydania wyroku.
To uprawnienie sądu krajowego przekształca się w obowiązek, jeżeli pytanie odnoszące się do wykładni unijnego aktu prawnego jest podniesione przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają według prawa wewnętrznego zaskarżeniu. Z punktu widzenia spójności prawa unijnego i zapewnienia jego efektywności przyjęty mechanizm ma istotne znaczenie. Wskazany obowiązek sądów krajowych ostatniej instancji ma na celu skupienie procesu wykładni przepisów unijnych w rękach TSUE. Dzięki temu jest ona ujednolicana przez trybunał, co oznacza, że ryzyko funkcjonowania w każdym państwie członkowskim innej wykładni tego samego przepisu prawa unijnego się zmniejsza. Jednocześnie jednak wprowadzony w TFUE mechanizm pytań prejudycjalnych co do zasady pozbawia sądy krajowe uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania wątpliwości dotyczących ważności i wykładni unijnych aktów prawnych. Potwierdzenie znajdziemy również w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego (sygn. akt III CZP 3/10), jak i Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 37/05).
Od opisanej powinności sądów krajowych są jednak wyjątki, które wynikają z orzecznictwa TSUE, m.in. z wyroku w sprawie Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA przeciwko Ministry of Health (sprawa nr 283/81). Zachodzą one, gdy:
- kwestia, która miałaby zostać poruszona w pytaniu prejudycjalnym, nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,
- kwestia ma wprawdzie decydujące znaczenie, ale została już rozstrzygnięta przez TSUE, a sąd krajowy w pełni uwzględni dotychczasowe orzecznictwo TSUE odnoszące się do tego zagadnienia (tzw. acte éclairé) oraz
- jeżeli wykładnia danego przepisu prawa unijnego jest oczywista, czyli nie ma, racjonalnie rzecz biorąc, wątpliwości co do rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego, które miałoby zostać przedstawione (tzw. acte clair).
Wśród przedstawicieli doktryny toczą się jednak spory na temat wiążącej mocy orzeczeń TSUE. Dominującym stanowiskiem jest pogląd, według którego odpowiedź udzielona przez TSUE w orzeczeniu wstępnym wydanym wskutek zadania przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego ma charakter powszechnie wiążący sądy krajowe w tej sprawie. Znaczenie orzeczeń prejudycjalnych wykracza jednak z pewnością poza granice danej sprawy, a wynika to właśnie z zasady efektywności prawa unijnego z art. 197 ust. 1 TFUE, a także z art. 267 akapit 3 TFUE oraz sformułowanej przez TSUE doktryny acte éclairé. W konsekwencji sąd krajowy – zobowiązany zgodnie z TFUE do zadania pytania prejudycjalnego, jeżeli rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy zależy od wykładni prawa unijnego – może zrezygnować z jego zadania, jeżeli dla rozstrzygnięcia wystarczy uwzględnienie dotychczasowego dorobku TSUE. Inaczej byłoby, gdyby sąd krajowy chciał odstąpić od dotychczasowej interpretacji prawa unijnego dokonanej przez trybunał. W takiej sytuacji powinien wystąpić z nowym pytaniem prejudycjalnym, licząc na przekonanie go do zmiany linii orzeczniczej. Dla zastosowania doktryny acte éclairé nie ma znaczenia, czy z pytaniem prejudycjalnym wystąpił sąd stający przed decyzją, czy skorzystać z tej doktryny, czy z nowym pytaniem prejudycjalnym.
Organy państw członkowskich powinny zatem uwzględniać w swoich rozstrzygnięciach w sprawach indywidualnych zarówno prawo unijne, jak i jego wykładnię dokonywaną przez TSUE.
Organy i sądy innych państw
Orzeczenia sądów i organów innych państw członkowskich nie są wiążące dla sądów oraz organów krajowych bez względu na to, czy odnoszą się do zagadnień prawnych objętych tzw. obszarem zharmonizowanym, czy też nie. O ile zatem zasada prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym wynika z unijnych unormowań, o tyle nie sposób przyjąć, że w UE obowiązuje prymat wydanego uprzednio w państwie członkowskim orzeczenia nad późniejszymi rozstrzygnięciami w innych państwach członkowskich. Przyjęcie odmiennego zapatrywania stanowiłoby wykraczającą poza zobowiązania traktatowe zaciągnięte przez poszczególne państwa przy ich akcesji do UE ingerencję w ich suwerenność. Tego typu konstrukcja prawna byłaby także niespójna z art. 267 TFUE, ponieważ uniemożliwiałaby jego stosowanie, zastępując pytania prejudycjalne prejudykatem sądu lub organu krajowego, który jako pierwszy orzekł w danej kwestii, a jego orzeczenie stało się ostateczne albo prawomocne.
Orzeczenia takie mogą służyć jako wskazówka interpretacyjna dla sądu lub organu krajowego w zakresie generalnych i abstrakcyjnych reguł wywiedzionych przez ten sąd. Informacja o stanowisku sądów i organów w państwach członkowskich może jednak doprowadzić sąd krajowy do wniosku, że wykładnia prawa unijnego może być wątpliwa i wymaga wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Tezę taką można wyprowadzić z orzeczenia TSUE w sprawie C-495/03, Intermodal Transport BV przeciwko Staatssecretaris van Financien. O ile bowiem okoliczność wydania przez organ państwa członkowskiego odmiennej interpretacji normy prawa unijnego nie powoduje per se obowiązku sądu innego państwa członkowskiego do zwrócenia się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, o tyle po rozważeniu orzecznictwa TSUE w innych sprawach, zgodnie z wytycznymi koncepcji acte éclairé albo acte clair, sąd krajowy może dojść do wniosku o niejasności wykładni. W takiej sytuacji, jeżeli wątpliwość odnosząca się do wykładni unijnego aktu prawnego wystąpi przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zaktualizuje się obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego.
Konsekwencje orzeczenia niezgodnego z prawem UE
Wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem unijnym rodzi konsekwencje prawne. W tym kontekście analizy wymaga art. 4171 par. 2 kodeksu cywilnego. („Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”). W jakim przypadku jednostka może dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa za wydanie przez sąd prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem unijnym? Co do zasady mogą wystąpić tu następujące sytuacje:
- niezgodność prawomocnego orzeczenia sądu polskiego z przepisem unijnym,
- wydanie prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie polskiego aktu normatywnego, który jest niezgodny z prawem unijnym,
- niezgodność prawomocnego orzeczenia sądu polskiego z wydanym uprzednio orzeczeniem TSUE,
- wydanie orzeczenia w sprawie zawierającej aspekt unijny, w której sąd krajowy zrezygnował ze skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego w przedmiocie wykładni przepisu unijnego i samodzielnie rozstrzygnął zaistniałą wątpliwość interpretacyjną.
W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że wspólnym elementem dla tych sytuacji jest występowanie w sprawie wątpliwości dotyczących wykładni przepisów unijnych, poza sytuacją oczywistej sprzeczności orzeczenia z prawem. W tych typowych przypadkach działanie polskiego sądu może być uznane za niezgodne z prawem jedynie wówczas, gdy sprawa była rozstrzygana przez sąd ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE, a zatem jedynie gdy zaktualizował się obowiązek zadania pytania prejudycjalnego (wynikający z art. 267 TFUE). Jest to naruszenie zasad efektywności prawa unijnego oraz lojalności, lecz nie będzie ono samodzielnym źródłem odpowiedzialności, a jedynie wzmocni argumentację odnoszącą się do naruszenia art. 267 akapit 3 TFUE. Odpowiedzialność państwa za naruszenie przez sąd tego zapisu została dopuszczona przez TSUE w wyroku w sprawie C-224/01, Koebler przeciwko Austrii. Z podejściem TSUE zgodził się także polski Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu w sprawie P 37/05.
Jednostka nie może jednak domagać się odszkodowania tylko z tego względu, że zapadłe w Polsce prawomocne orzeczenie jest niezgodne z orzeczeniem TSUE, który wypowiedział się w innej – choć podobnej – sprawie. Jak wspomniano, orzeczenia TSUE, w tym wydane w trybie prejudycjalnym, nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Wiążą one sądy krajowe tylko w sprawie, w której zadano pytanie prejudycjalne.
W pozostałych sprawach sądy powinny brać pod uwagę wykładnię dokonaną przez TSUE. Istnienie odmiennego od poglądu polskiego sądu orzeczenia TSUE w podobnej sprawie wymaga bowiem w świetle art. 267 akapit 3 TFUE skierowania przez polski sąd ostatniej instancji do TSUE pytania prejudycjalnego. Zaniechanie tego działania doprowadzi do naruszenia TFUE.
Między innymi tego aspektu dotyczy ostatnie z wymienionych źródeł potencjalnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za wydanie prawomocnego orzeczenia sprzecznego z prawem Unii. W tych wypadkach możemy mieć do czynienia z dwoma rodzajami naruszeń: po pierwsze – z naruszeniem tej normy prawa UE, która została przez sąd krajowy samodzielnie wyłożona i zastosowana, a po drugie – z naruszeniem przepisów nakazujących sądowi krajowemu wniesienie pytania prejudycjalnego do TSUE. W tym drugim przypadku należy pamiętać o wyjątkach od obowiązku skierowania pytania prejudycjalnego.
Stwierdzenie takich naruszeń nie przesądza o możliwości skutecznego dochodzenia roszczenia, ponieważ dla zaistnienia odpowiedzialności wymagane jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy szkodą jednostki a naruszeniem, którego dopuścił się sąd krajowy. To zaś może być trudne do udowodnienia. Otwartą kwestią jest też warunek odpowiedzialności Skarbu Państwa w postaci tzw. prejudykatu, tj. uprzedniego stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności orzeczenia z prawem. Warunek ten może być kontrowersyjny w świetle wyroku TSUE w sprawie C-173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA w likwidacji przeciwko Włochom, w którym trybunał stwierdził, że prawo unijne nie pozwala na wprowadzanie w prawie krajowym ograniczeń odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenia prawa. Wymóg prejudykatu określony w przepisie art. 4171 par. 2 k.c. można właśnie kwalifikować unijnego jako dodatkową przesłankę formalną, warunkującą realizację roszczeń odszkodowawczych za naruszenie przez państwo zobowiązań wynikających z prawa unijnego. Mogłoby to być odczytywane jako zaostrzający warunek odpowiedzialności Skarbu Państwa.