Wybudowałem magazyn na podstawie pozwolenia budowlanego. Następnie w 2016 r. starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił mi pozwolenia na jego rozbudowę. W kolejnym roku otrzymałem pozwolenie na użytkowanie budynku. W 2018 r. właściciele sąsiednich działek zakwestionowali pozwolenie na budowę i rozbudowę magazynu. Sprawa toczyła się do 2019 r. Starosta stwierdził nieważność dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę i na rozbudowę. Nadzór budowlany zamierza stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie magazynu, chociaż minęły już dwa lata od jej wydania. W związku tym poniosę znaczne straty finansowe. Czy nadzór może unieważnić pozwolenie na użytkowanie?
Reklama
Nadzór budowlany nie tylko może, ale musi stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja zależna). Ta bowiem wydana została na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja warunkująca), które zostało unieważnione. Pogląd ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1276/17).

Powiązanie rozstrzygnięć

Zdaniem NSA decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 59a ust. 1 prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wydano inne przedmiotowo zależne rozstrzygnięcie, stwierdzić należy nieważność decyzji zależnej. Inwestor, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, której nieważność następnie stwierdzono, nie może bowiem znaleźć się w korzystniejszej sytuacji niż podmiot, który od początku respektował prawo. Według NSA, gdyby mimo usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę utrzymywać w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to mielibyśmy do czynienia z premiowaniem tych inwestorów, którzy z dowolnych powodów nie musieli ponosić ciężaru działania zgodnie z prawem na etapie przygotowania inwestycji.
!Decyzja zależna powinna być traktowana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeśli decyzja podstawowa została wyeliminowana z obrotu prawnego po dniu wydania decyzji zależnej.
NSA nie podzielił stanowiska inwestora, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest fakultatywne. Zdaniem NSA taka wykładnia jest sprzeczna z art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje jej zastosowanie, jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, w ocenie NSA nie ma w tym zakresie podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Fakt stwierdzenia prawomocną decyzją nieważności pozwolenia na budowę jest bezsporny i nie może zostać podważony w postępowaniu dowodowym.

Upływ czasu

W art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. uregulowane zostały dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności, tj. upływ czasu oraz nieodwracalność skutków prawnych. Często te okoliczności wskazuje się jako argumenty, które mają zablokować przeprowadzenie procedury unieważnienia. W tym zakresie można powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2719/15) wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej. I dodał, że tej zasady prawnej nie można kwestionować przez powołanie się na upływ czasu. Warszawski sąd administracyjny wskazał, że nieważność decyzji administracyjnej nie jest po prostu tylko jedną z wad prawnych takiego aktu, jaka może mieć miejsce, lecz jest wadą najistotniejszą i rozstrzygającą. Nieważność oznacza, że uznaje się, iż takie rozstrzygnięcie nie istniało skutecznie od samego początku (bezskuteczność ex tunc, czyli nieskuteczność od samego początku). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że organ administracji lub sąd uznaje podstawę prawną dla wydania decyzji zależnej od samego początku za zasadniczo wadliwą czy po prostu nieistniejącą. W związku z tym nie można twierdzić, że mamy do czynienia z działaniem prawa wstecz. W sensie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę była nieważna już od momentu wydania. Wobec takiej sytuacji nie można również twierdzić, że mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Na zgłoszone przez inwestora argumenty dotyczące skutków ekonomicznych warszawski sąd administracyjny odpowiedział, że kiedy waży się różne interesy oraz ocenia się znaczenie praktyczne i prawne konsekwencji podjętych decyzji, to stwierdzenie skutku prawnego w postaci utrzymywania permanentnego stanu rażącej niezgodności z prawem w postaci istnienia budynku, wobec którego utracono pozwolenie na budowę, należy uznać za bardziej doniosły niż skutki sugerowane przez stronę skarżącą.

Zasada prawna

W kontekście powyższego problemu należy zasygnalizować, że nadzór budowlany i sądy nie mają w tym zakresie pola manewru, gdyż na ten temat wypowiedział się NSA w uchwale siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12). Związanie sądu uchwałą wynika z regulacji przyjętej w art. 269 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym „Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi”.
Wracając do uchwały z 13 listopada 2012 r., należy wskazać, że NSA podał, iż stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Taka decyzja zależna powinna bowiem być traktowana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeśli decyzja podstawowa została wyeliminowana z obrotu prawnego po dniu wydania decyzji zależnej. W orzecznictwie NSA utrwalony jest także pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podstawa prawna
Art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).
Art. 59a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).
Art. 269 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).