Trybunał Konstytucyjny w 2016 r. rozstrzygnął, że nie ma powodu, by utajniać pytania z egzaminów, które się już odbyły. Organy państwa nic sobie z tego wyroku nie robią. Co więc mogą zrobić obywatele?
Reklama
Wydawało się, że dzięki wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 2016 r. pytania z egzaminów medycznych będą jawne. Rzeczywistość okazała się jednak bardziej złożona i zaskakująca. Po wyroku parlamentarzyści zmienili ustawę i wprowadzili przepis, zgodnie z którym pytania z tych testów są udostępniane… po pięciu latach od dnia egzaminu.
Z jednej strony ta historia pokazuje trudności związane z działaniami na rzecz ujawnienia egzaminów lekarskich, z drugiej zaś obrazuje szerszy problem – brak realnych gwarancji ochrony prawa do informacji, gdy władza postanowi je ograniczyć w stopniu budzącym wątpliwości konstytucyjne.

Egzaminy pod auspicjami państwa

Mamy m.in. egzaminy: gimnazjalny, maturalny, wstępny na aplikację adwokacką i radcowską, egzaminy dla prawników (m.in. adwokacki i radcowski). Pytania z nich wszystkich są jawne. Dla osób, które do nich podchodzą, jest to ważne – mogą dzięki temu poznać ich formę, technikę formułowania pytań, a w końcu sprawdzić swoją wiedzę poprzez rozwiązanie egzaminów z lat minionych.

Reklama
W przypadku pytań z egzaminów medycznych obowiązywały przepisy ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zgodnie z którymi „Testy i pytania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej” (art. 14a ust. 11 dotyczący lekarskiego egzaminu końcowego [LEK] i lekarsko-dentystycznego egzaminu końcowego [LDEK]; art. 16s ust. 12 – dotyczący państwowego egzaminu specjalizacyjnego). Jaki jest powód utajniania pytań?
Pojawiał się argument, że niektóre z nich się powtarzają. To zaś miałoby sprawiać, że do zdania egzaminu nie będzie potrzebna szeroka wiedza medyczna, tylko „wykucie” odpowiedzi na pytania z lat minionych, a to miałoby negatywnie wpłynąć na rzetelność sprawdzianu.

Wyrok korzystny dla jawności

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 czerwca 2016 r. (K 8/15) orzekł, że przywołane wcześniej przepisy ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w zakresie, w jakim dotyczą testów i pytań testowych z egzaminów, które już się odbyły, są niezgodne z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten był odpowiedzią na wiosek, który Naczelna Rada Lekarska, czyli organ samorządu zawodowego lekarzy, skierowała w 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczył on zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisów ograniczających jawność pytań z egzaminów medycznych. W uzasadnieniu podkreślono wagę jawności egzaminów medycznych: ,,(…) ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań. Znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie – jako korzystny element procesu nauczania. Powszechnie wiadomo, że zazwyczaj osoby dobrze przygotowane śledzą pytania egzaminacyjne z lat ubiegłych i weryfikują swoje umiejętności z wymaganiami stawianymi na egzaminie w latach ubiegłych. Samo zapoznawanie się z pytaniami z lat ubiegłych każe sięgnąć do źródeł wiedzy, książek, podręczników, nie sposób traktować tego inaczej jak pogłębiania wiedzy. Jak zauważają uczestnicy postępowania, udostępnienie pytań maturalnych, pytań z egzaminu gimnazjalnego czy pytań na aplikacje prawnicze z lat ubiegłych nie zniweczyło celu owych procedur egzaminacyjnych, jakim jest rzetelna weryfikacja wiedzy osób przystępujących do tych egzaminów; to samo można powiedzieć w odniesieniu do udostępniania pytań z przeprowadzonych już egzaminów lekarskich. (…) Istotniejszą wagę z konstytucyjnego punktu widzenia ma jednak argument przytoczony przez Prokuratora Generalnego, że dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa. Wprowadzenie norm, które uniemożliwiają udostępnianie testów z egzaminów lekarskich, które się odbyły, blokuje kontrolę społeczną nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych Centrum Egzaminów Medycznych, polegających na przygotowywaniu testów. W interesie społeczeństwa jest możliwość kontrolowania jakości pytań i w konsekwencji sposobu dopuszczania do zawodu lekarza osób właściwie do tego przygotowanych. Na tym właśnie polega dwoistość celów prawa do informacji, dzięki której prawo to uzyskało nie tylko status prawa podmiotowego, ale mogło zostać zaliczone do kategorii publicznych praw podmiotowych (pkt 5.5.3. wyroku).”
W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do stanowiska ministra zdrowia, zgodnie z którym „jeśli zadania testowe byłyby upubliczniane, przygotowanie do egzaminu sprowadzałoby się do nauczenia się odpowiedzi do zadań, które następnie w nieunikniony sposób byłyby wykorzystywane na kolejnym egzaminie. Postępowanie takie byłoby wysoce niewskazane w kontekście rzetelności egzaminu i jego funkcji weryfikacyjnej”. Trybunał wskazał, że: „ten w istocie pozaprawny argument nie wytrzymuje konfrontacji z przesłankami ograniczenia prawa do informacji, sformułowanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji. (…) Gdyby nawet powiązać argument o «rzetelności egzaminu i jego funkcji weryfikacyjnej» z którąkolwiek wartością wskazaną w art. 61 ust. 3 Konstytucji, co jest wysoce wątpliwe, to i tak nie przesądzałoby to o zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją”.
Na końcu uzasadnienia wyroku czytamy wprost: „Wyrok Trybunału w niniejszej sprawie umożliwi dostęp do testów wykorzystanych w trakcie egzaminów, które już się odbyły”.

Prace nad nowym prawem

W uzasadnieniu wyroku trybunał zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania w przedmiocie kontroli konstytucyjności wpłynął do Sejmu rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3763/VII kadencja), który przewidywał istotne zmiany także w przepisach dotyczących egzaminów medycznych w ustawie o lekarzach. Ponadto TK wskazał, że ustawa nowelizująca (w zakresie regulacji jawności pytań egzaminacyjnych) miała wejść w życie 1 maja 2016 r. Tak się jednak nie stało, gdyż na mocy ustawy z 13 kwietnia 2016 r. termin wejścia w życie przepisów został przesunięty na 1 maja 2017 r.
Następnie – już po wyroku TK z 6 czerwca 2016 r. – dokonano kolejnej nowelizacji... ustawy nowelizującej. Nastąpiło to na mocy ustawy z 21 października 2016 r., a zmienione przepisy (które miały wejść w życie 1 maja 2017 r.) stanowiły, że udostępnieniu podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby LEK albo LDEK, po upływie pięciu lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu. Zatem – po wyroku TK – wprowadzono pięcioletni termin ochronny.

Wyrok (długo) niepublikowany

Po wydaniu przez TK wyroku z 6 czerwca 2016 r. Sieć Watchdog zwróciła się do Centrum Egzaminów Medycznych z wnioskiem o udostępnienie informacji – pytań z egzaminów, które już się odbyły. W piśmie z 17 czerwca 2016 r. (CEM.S.O.027.3/16) poinformowano nas, że „(…) należy rozstrzygnąć charakter prawny tego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i jego skutki prawne w analizowanej sprawie. W związku z tym CEM musi wystąpić do odpowiednich organów, tj. Ministra Zdrowia, Ministra Sprawiedliwości lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o ocenę charakteru prawnego ww. rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego”. WSA w Łodzi oddalił skargę na bezczynność (wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 187/16), uznając, że termin do załatwienia wniosku został zachowany, a zarazem „kwestia (…) potrzeby analizy wniosku, w odniesieniu do częściowo zmienionego stanu prawnego, zwłaszcza biorąc pod uwagę niepewną datę publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego motywów, wydaje się być uzasadniona”. Po wniesieniu skargi CEM wydało decyzję o odmowie udostępnienia pytań egzaminacyjnych.
Zmierzyliśmy się zatem z problemem braku opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który powinien zostać ogłoszony niezwłocznie (art. 190 ust. 2 Konstytucji RP). Prokuratura Okręgowa Warszawa-Praga w postanowieniu z 10 lutego 2017 r. (PO I Ds 248.2016) umorzyła śledztwo, a Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w postanowieniu z 25 lipca 2017 r. podtrzymał postanowienie o odmowie przyjęcia zażalenia Sieci Watchdog wskutek uznania, że przestępstwo, o podejrzeniu popełnienia którego zawiadomiono, nie zagroziło jakiemukolwiek dobru prawnemu stowarzyszenia.
W końcu wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw, niemniej znaleźliśmy się w nowej rzeczywistości prawnej – związanej z kolejną nowelizacją ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Nowy wniosek do TK

Jak już wspomniano, w obowiązującej obecnie ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty zawarto przepisy, zgodnie z którymi testy egzaminacyjne będą udostępniane po upływie pięciu lat od ich przeprowadzenia. W naszej ocenie tak długi termin narusza art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż uniemożliwia dostęp do aktualnej wiedzy. Dlatego też postanowiliśmy zainicjować tzw. litygację strategiczną. Zwróciliśmy się do CEM o udostępnienie pytań z zeszłorocznych egzaminów (LEK, LDEK i Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z onkologii klinicznej). Gdy zaś organ odpowiedział, że realizacja wniosku jest niemożliwa, skierowaliśmy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej zwracamy się do sądu o bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji RP dotyczących prawa do informacji i podstaw jego ograniczania.
Przytaczamy w tym względzie wyrok TK z 2016 r., który wskazał, że z konstytucyjnego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienia ograniczenie dostępności pytań z egzaminów, które już się odbyły. Przypominamy też, że argument o tym, że pytania się powtarzają, a zatem poziom egzaminu może się obniżyć, nie wytrzymuje – w ocenie trybunału – konfrontacji z konstytucyjnymi przesłankami ograniczenia prawa do informacji.
Na stronie Naczelnej Rady Lekarskiej można przeczytać komunikat o tym, że jej prezes skierował w marcu 2017 r. do Trybunału Konstytucyjnego kolejny wniosek, tym razem dotyczący zbadania zgodności z Konstytucją RP nowych regulacji ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, wprowadzających pięcioletni termin, którego upływ ma umożliwiać udostępnienie informacji. Na stronie trybunału nie ma informacji o sygnaturze tej sprawy.
W skardze do WSA w Łodzi moglibyśmy sformułować wniosek procesowy o to, żeby sąd zwrócił się do TK z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją RP przepisów dotyczących ograniczenia jawności egzaminów medycznych. Jednakże w naszej ocenie Trybunał Konstytucyjny obecnie nie gwarantuje realnej ochrony konstytucyjnego prawa do informacji, m.in. ze względu na jego nieprawidłowe obsadzenie. Naszą litygację prowadzimy z myślą o złożeniu skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jeżeli sądy administracyjne nie sięgną bezpośrednio do Konstytucji RP i nie znajdą tam argumentów na rzecz uwzględnienia naszej skargi.
Procedury sądowe są jednak czasochłonne. Z naszych doświadczeń nadto wynika, że sądy administracyjne podchodzą do spraw stricte formalnie, zwłaszcza w razie jednoznacznej regulacji ustawowej. Rzeczywistość pokazuje, że o wiele szybciej można przeprowadzić proces legislacyjny, gdy wiąże się z realizacją „woli politycznej”. W przypadku egzaminów medycznych jest ona skierowana na ich utajnienie. Bo choć organ zawodowy lekarzy działa na rzecz jawności tych informacji, to strona rządowa przedstawia projekty utajniające.
Czy jesteśmy zatem bezbronni w starciu ze zdeterminowanymi politykami? Pokażą to wyniki spraw – przed sądami i trybunałami. Widać już teraz, że walka o standard państwa jawnego jest czasochłonna (co wynika m.in. z długiego rozpatrywania spraw sądowych w Polsce), a ponadto musimy mierzyć się z dodatkowymi trudnościami, np. nieopublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W rozwiązaniu tych problemów istniejące instytucje nie pomagają.
Czy jesteśmy bezbronni w starciu ze zdeterminowanymi politykami? Pokażą to wyniki spraw – przed sądami i trybunałami. Sprawa pytań z egzaminów medycznych zapewne trafi do Strasburga