Subskrybuj nas na Youtube
„Administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc” – stwierdził TK. Jak jest naprawdę?
Jedną z elementarnych zasad państwa obywatelskiego jest prawo do dobrej administracji. Wyraża się to w szeregu zasad, mających stanowić wsparcie ochrony szeroko pojętych praw jednostek przed arbitralnością lub niewłaściwym korzystaniem z dyskrecjonalnych kompetencji ze strony organów państwa.
Najstarszym dokumentem regulującym tę materię jest Rekomendacja R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11 marca 1980 r. Wymienia ona sześć zasad korzystania z kompetencji dyskrecjonalnych: organ nie powinien działać w celu innym niż ten, dla którego kompetencje zostały mu powierzone; organ powinien przestrzegać wymogów obiektywności i bezstronności, uwzględniać wyłącznie czynniki istotne w konkretnej sprawie; przestrzegać zasady równości wobec prawa i unikać niesprawiedliwej dyskryminacji; zachowywać właściwą równowagę pomiędzy negatywnymi konsekwencjami jakie wydawana decyzja może mieć dla praw, wolności i interesów jednostki a celami, dla których realizacji organ działa; wydawać decyzję w rozsądnym czasie, z uwzględnieniem charakteru i materii sprawy; stosować wszystkie ogólne wytyczne administracyjne w sposób konsekwentny i stały, biorąc jednak pod uwagę szczególne okoliczności każdego przypadku.
Drugim źródłem standardów prawnych dla administracji jest Rekomendacja CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 lipca 2007 r. – prawo do dobrej administracji. Odnosi się ona m.in. do zasady zgodności działania administracji z prawem.
Z kolei art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 6 września 2001 r.) wskazuje na zasadę celowości jako determinantę wykonywania wszelkich kompetencji organu administracji publicznej. W istocie jest ona fundamentem zakazu nadużycia władzy, a więc wykorzystywania kompetencji dyskrecjonalnych niezgodnie z celem. Kodeks zawiera zasady: zgodności działania z prawem, zakazu dyskryminacji, propocjonalności, bezstronności i niezależności, obiektywności, ochrony uzasadnionych oczekiwań, konsekwencji w działaniu i obowiązku informowania jednostek, uczciwości, uprzejmości, prawa do bycia wysłuchanym, rozsądnego czasu rozpatrywania sprawy, uzasadniania i zawiadamiania o decyzji, ochrony danych osobowych i dostępu do dokumentów urzędowych. Choć kodeks jest jedynie instrukcją skierowaną do organów administracji publicznej, to należy go traktować jako cenne źródło wskazówek interpretacyjnych dla regulacji wewnętrznych państw członkowskich UE.
Wreszcie zakres sądowej kontroli administracji określa Rekomendacja Rec (2004)20 w sprawie kontroli sądowej aktów administracji, wskazując, że w zakresie kognicji sądu powinno znaleźć się m.in. badanie każdego naruszenia prawa, wliczając w to brak kompetencji organu, wadliwości proceduralne oraz nadużycie władzy (patrz też: J. Parchomiuk, „Nadużycie prawa w prawie administracyjnym”, Warszawa 2018).
Niestety, w prawie polskim nie ma jednego aktu określającego zasady dobrej administracji. Są za to porozrzucane w różnych aktach prawnych zasady ogólne postępowania organów administracji publicznej, będące zazwyczaj gwarancjami procesowymi ochrony praw jednostki przed arbitralnością i niewłaściwym korzystaniem z dyskrecjonalnych kompetencji przez organy państwa.
W najwyższym akcie prawnym RP – ustawie zasadniczej – jak słusznie wskazuje A. Gorgol, zagadnienie ochrony praw podatnika nie doczekało się natomiast właściwego uregulowania, mimo że potrzeba ochrony obywateli przed nadużywaniem prawa czy bezprawiem organów władzy publicznej jest powszechnie akceptowana. I tak np. organy podatkowe wydają decyzję niejako we własnej sprawie, co sprzyja nadużywaniu władzy przy jednoczesnym pomijaniu prawnie chronionego interesu jednostki. Stąd ochrony tych praw upatruje się w konstytucyjnych regułach dotyczących własności, innych praw majątkowych oraz równości podmiotów wobec prawa, wiążąc je m.in. z zasadami: demokratycznego państwa prawnego, praworządności, równości wszystkich wobec prawa czy wyłączności ustawy podatkowej (patrz: „Gwarancje ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki”, red. prof. dr hab. Hubert Izdebski, Mateusz Komorowski, Maciej Pisz, Warszawa 2016).
Nadużywanie prawa
Administracja publiczna w Polsce permanentnie nadużywa swej pozycji wobec podatników i lekceważy zasady obowiązujące administrację, zwłaszcza w sferze stosowania prawa podatkowego, co ewidentnie widać w wydawanych decyzjach, ale także w zaleceniach najwyższych organów państwa. Pamiętamy np. naradę, podczas której dyrektorzy izb skarbowych otrzymali od przedstawicieli resortu finansów jednoznaczny sygnał: „urzędy, które będą odstawać, zostaną ukarane, np. utratą etatów” (DGP nr 240 z 11 grudnia 2014 r.). Obawy ekspertów, że takie zalecenia przełożą się na szukanie uchybień u podatników za wszelką cenę, byle tylko pojawił się domiar, szybko spełniły się. Tajemnicą poliszynela jest to, że kontrolujący oraz urzędnicy skarbowi otrzymują od swych przełożonych polecenia „wykonania” ściśle określonego „budżetu” w konkretnym czasie. W państwach Europy Zachodniej rząd nie utrzymałby się nawet kilku dni, gdyby wyszło na jaw, że zmusza urzędników do popełniania przestępstw, gdyż narzucanie urzędnikom kwot, jakie muszą ściągnąć od podatników, jest w czystej postaci przestępstwem nadużycia uprawnień. Urzędnicy mają bowiem kontrolować podatników i tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa podejmować odpowiednie i zgodne z prawem działania. „Budżety do wykonania” sprawiają zaś, że urzędnicy koncentrują się na domiarach za wszelką cenę. To działanie contra legem, na które coraz rzadziej reagują sądy, bezkrytycznie przyjmując często nonsensowną i oderwaną od zasad wolnego rynku argumentację organów podatkowych. W efekcie w majestacie prawa konfiskuje się majątki uczciwych podatników.
Skala fiskalnych nadużyć w tym zakresie w Polsce nie ma sobie równych i z roku na rok jest coraz większa, gdyż podatnicy nie mogą liczyć na sądy administracyjne, które dziś bardziej przypominają trzecią instancję podatkową niż wymiar sprawiedliwości.
Coraz częściej obraz, jaki przedstawiają w wydawanych decyzjach organy podatkowe, ma niewiele wspólnego z rzeczywistością, a jeszcze mniej z praworządnością i zasadami, jakie stawia się dobrej i przyjaznej obywatelom administracji.
Gama środków, jakimi posługują się organy, by tylko osiągnąć czysto profiskalny cel, jest coraz dłuższa. Z mojej 27-letniej praktyki wynika, że prawdziwą patologią postępowań podatkowych są: formułowanie wobec podatników wymagań i oczekiwań, które nie wynikają z treści przepisów prawa; lekceważenie wyjaśnień podatników oraz dowodów przemawiających na ich korzyść; tendencyjne dobieranie dowodów pod ściśle określoną i z góry przyjętą tezę; permanentne oddalanie wniosków dowodowych podatników zmierzających do ustalenia stanu faktycznego; włączanie do akt spraw dokumentów i decyzji z akt innych postępowań, w których strona postępowania nie uczestniczyła i do których często ustosunkować się nie może; prowadzenie kontroli podatkowych i postępowań przez kilka lat tylko po to, by dać innym organom czas na wydanie decyzji (żaden sąd nie podważy przecież dokumentu urzędowego!) oraz uzyskać od podatników większe odsetki; stosowanie niedozwolonych analogii i uogólnień stwarzających pozory trafności ocen; celowa produkcja olbrzymiej ilości akt, z którymi żaden sąd i tak nie będzie w stanie się zapoznać; schematyczność postępowania czy formułowanie ocen ad absurdum, nie mających na ogół żadnego pokrycia w zgromadzonych dowodach. Przy takim postępowaniu organów prawa podatników stają się iluzją, a sprawiedliwość staje się nieosiągalnym celem.
Z tego powodu trudno nie zgodzić się z coraz powszechniejszą opinią, że gwarancje ochrony praw podatników w Polsce są dziś fikcją, gdyż sądy chronią nie obywateli, lecz fiskusa. Wystarczy spojrzeć na orzecznicze statystyki oraz uzasadnienia wydawanych orzeczeń, by nie mieć żadnych złudzeń. To ponury obraz polskiej rzeczywistości, jaką organy państwa fundują przedsiębiorcom, coraz częściej wyłudzając od uczciwych podatników nienależne Skarbowi Państwa podatki. Wyłudzając, gdyż określanie zobowiązań nienależnych państwu, przy nierzetelnie ustalonym stanie faktycznym, tendencyjnie dobieranych dowodach i dowolnych, często wręcz irracjonalnych ocenach, przy permanentnym lekceważeniu zasad ogólnych postępowania – jest w czystej postaci wyłudzeniem, za które w Polsce żaden urzędnik nie jest ścigany i jak dotąd nie poniósł żadnej odpowiedzialności. Takiej bezkarności urzędniczej nie było nawet u schyłku PRL-u.
Efektem bezkarności oraz braku jakiejkolwiek kontroli są tysiące tendencyjnie i nierzetelnie prowadzonych kontroli, postępowań oraz wydanych decyzji. Wykrywanie i zwalczanie oszustw to ze wszech miar pożyteczne i społecznie pożądane działanie, jednak czynienie oszustów z ludzi uczciwych i ciężko pracujących oraz konfiskowanie ich majątku (dorobku całego życia) w imię źle pojętego interesu państwa, dla premii, awansu, nagrody czy z innych, na ogół niskich pobudek winno spotkać się ze zdecydowanym i powszechnym sprzeciwem, zwłaszcza organów powołanych do zwalczania nadużyć prawa i przestrzegania praworządności. A te milczą lub udają, że problemu nie dostrzegają.
Kreowanie oszustów
Przykładem wyjątkowego braku obiektywizmu i rzetelności oraz lekceważenia prawa do bycia wysłuchanym są decyzje naczelnika Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu z 11 maja 2015 r. (UKS0491/W1P3/42/81/14/142/028) oraz 9 sierpnia 2017 r. (43800-CKK-1.500.UKS04W1P3.420.16.2016.79) wydane wobec płockiego przedsiębiorcy działającego na rynku od 20 lat. W wyniku działań organów podatkowych źródło utrzymania stracił nie tylko podatnik, ale także 30 pracowników i ich rodziny. Organ podatkowy zarzucił przedsiębiorcy, że ten odliczył podatek naliczony od fikcyjnych transakcji, a konkretnie od zakupionej tarcicy i usług podwykonawcy. Tak w pierwszym, jak i drugim przypadku wszyscy przedsiębiorcy byli zarejestrowanymi i działającymi na rynku podmiotami gospodarczymi, rozliczającymi i płacącymi podatki, zatrudniającymi legalnie pracowników, a wszystkie kwestionowane transakcje zostały rozliczone. Nie miało to żadnego znaczenia.
W pierwszym przypadku, nie kwestionując samego zakupu tarcicy, wyrażono ocenę ad absurdum, że wydatek na zakup tarcicy nie miał związku z wykonywaniem czynności opodatkowanych: „Choć zakupione drewno zostało rozdysponowane, nie zużyto (wykorzystano) go przy wykonywaniu robót budowlanych...” – napisał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Ocena jest tym bardziej absurdalna, że przeczyła jej opinia rzeczoznawcy, którą przedsiębiorca dostarczył organowi. A wynikało z niej, podobnie jak z praktyki branży przedsiębiorcy, że ogromne ilości tarcicy zużywane są jako podesty przy procesie piaskowania, ale też przy budowie rusztowań, zabezpieczeń terenu prac itd. Organ podatkowy wiedział jednak lepiej od przedsiębiorcy i od rzeczoznawcy, a wniosek dowodowy o powołanie biegłego został wielokrotnie oddalony.
W drugim przypadku organ uznał, że wystawione i rozliczone faktury, zlecenia na wykonanie przez podwykonawcę robót budowlanych oraz protokóły ich odbioru: „...miały za zadanie pozorować wykonanie robót budowlanych (...), a ich rzeczywistym celem było obniżenie zobowiązania podatkowego Kontrolowanego i transfer wypracowanego dochodu na inny podmiot (podatnika opodatkowanego podatkiem ryczałtowym)... Faktyczny udział firmy Pani (...) nie miał charakteru naturalnego w działaniach gospodarczych, a wynikał jedynie z chęci uzyskania korzyści podatkowej, miał więc charakter jedynie pozorny...” – podsumował organ.
Sama w sobie tak wyrażona ocena jest wyjątkowo absurdalna, gdyż każdy poniesiony przez przedsiębiorcę wydatek obniża wysokość zobowiązania podatkowego, jeśli jest związany z uzyskanym przychodem (to podstawowe prawo każdego podatnika). A w tym przypadku był związany, gdyż same organy nie kwestionowały wykonanych przez podwykonawcę prac (i to jest kolejny absurd). Jednak z powodu dużej kwoty zlecenia organy uznały, znów wkraczając w sferę decyzji przedsiębiorcy, że ten mógł… zatrudnić dodatkowych pracowników i prace wykonać w ramach swojej firmy, a nie posiłkować się usługami firmy opodatkowanej ryczałtowo. Ocena ta nie dosyć, że irracjonalna, to jeszcze nie ma żadnej podstawy prawnej. Warto dodać, że takie same prace wykonywał dla podatnika mąż podwykonawcy – tego jednak organy nie zakwestionowały. Prac nie zakwestionował nawet organ podatkowy właściwy dla podwykonawcy, co jest kolejnym absurdem i dowodem nadużycia prawa wobec przedsiębiorcy. Organy obu instancji zlekceważyły całą masę dowodów, które jednoznacznie potwierdzają, że prace zostały wykonane i nie były pozorne. Zarzut ten jest przy tym kolejnym absurdem, gdyż organy obu instancji w wydanych decyzjach wyrażają wzajemnie sprzeczne oceny – w jednych miejscach piszą o pozorności, a w innych potwierdzają faktyczny udział pracowników podwykonawcy w pracach podatnika, wskazując na wiele dowodów, w tym na zeznania świadków. Niestety, WSA w Warszawie, podobnie jak organy, zlekceważył skargi podatnika (sygn. akt III SA/Wa 331/18 i 3279/15).
Weźmy sprawę przedsiębiorcy, któremu po ponad dwóch latach prowadzenia kontroli podatkowych naczelnik II Urzędu Skarbowego Łódź-Bałuty (kontrole 1009-KP.411.83.16.2/KON-W/63051/2016 i 1009-KP.411.123.16.1/KON-W/76151/2016), zarzucił oszustwo tylko dlatego, że dokonywał obrotu towarami między swoimi czterema firmami (choć nie tylko). Podobnie uczynił naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów (kontrole: 1438-SKP.500.71.64.2016.MK.MD, 1438-SKP.500.102.2016.MD.MK i 1438-SKP.500.142.61.2016.MD.MK). I tu każda firma była zarejestrowana i płaciła należne podatki, część z nich zatrudnia pracowników, każda prowadziła działalność zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Dziś stoją u progu bankructwa, gdyż działające w porozumieniu organy podatkowe od blisko trzech lat nie chcą zwrócić należnych podatnikowi kilkuset tysięcy podatku od wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów do Czech, którą oficjalnie potwierdziła i nie kwestionuje administracja podatkowa tego kraju i która podatnikowi należy się z mocy prawa.
Jakież zdziwienie, jeśli nie szok wywołały u mnie akta kontroli podatkowych, w których nie znalazłem ani jednego dowodu na poparcie tezy, że przedsiębiorca jest oszustem, a oceny kontrolujących godzą w elementarną wiedzę z zakresu obrotu gospodarczego i wolnego rynku. Organy zaś kompletnie nie kryły się z podejrzeniami, rozsyłając w różne miejsca pisma z informacjami, że przedsiębiorca jest podejrzany o udział w karuzelowych oszustwach, naruszając dobre jego imię i podważając zaufanie do niego innych organów i podmiotów.
Z wyrażanych przez kontrolujących ocen wynikało, że nie rozumieją oni działalności prowadzonej przez podatnika, zwłaszcza tego, dlaczego musiał zarejestrować kilka firm, mimo że kwestie te zostały przez niego bardzo szczegółowo i racjonalnie wyjaśnione. Jedna firma specjalizowała się w imporcie towarów i ich hurtowej sprzedaży oraz obsłudze zamówień publicznych. Druga zajmowała się handlem detalicznym. Trzecia wykonywała WDT do Czech, a czwarta to firma handlowa zarejestrowana w Czechach, która kupowała towary od firmy trzeciej i ze względu na specyfikę towaru wypełniała lukę, jaka powstała na rynku czeskim.
Urzędnicza bezkarność
Powyższe przykłady niszczenia w majestacie prawa uczciwych i rzetelnie wypełniających swoje powinności wobec państwa przedsiębiorców poprzez ewidentne nadużycie prawa nie są odosobnione i dowodzą, że zasady obowiązujące administrację są w Polsce nagminnie lekceważone, a ona sama pozostaje poza jakąkolwiek faktyczną kontrolą. Konieczność wykonania „budżetu” zmusza urzędników do kreowania coraz to nowych oszustów, a liczba decyzji wydawanych wobec rzetelnych przedsiębiorców rośnie lawinowo, gdyż zleceniodawcy tych praktyk zajmują najwyższe stanowiska w państwie, a organy odpowiedzialne za ściganie, permanentnie lekceważą przypadki nadużywania prawa przez urzędników i ich zwierzchników (zob. „Urząd nadal równiejszy od obywatela”, DGP nr 56 z 20 marca 2018 r.), lekceważąc otrzymywane zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W ciągu 27 lat mojej praktyki organy ścigania nie wszczęły i nie doprowadziły do ukarania ani jednego urzędnika.
Przykładem roztaczania parasola ochronnego nad urzędnikami i ich bezkarności w Polsce jest m.in. postanowienie Prokuratury Rejonowej dla Łodzi-Bałuty (PR 1 Ds. 252/2018) odmawiające wszczęcia śledztwa wobec urzędników, którzy w opisanym powyżej przypadku bezprawnie wstrzymują należny podatnikowi zwrot VAT od WDT, ewidentnie nadużywając prawa. Prokurator uznał, że nie może kontrolować urzędu skarbowego w jego postępowaniu. Zawiadomienie dotyczyło jednak nie postępowania podatkowego, lecz nadużycia prawa przez urzędników w prowadzonym postępowaniu, które w świetle art. 231 k.k. jest przestępstwem ściganym publicznie. Podobnie haniebnie i wbrew zasadom państwa prawa zachował się Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia, który kompletnie zlekceważył zażalenie podatnika i utrzymał postanowienie prokuratura w mocy, nie dostrzegając, że ten nie zapoznał się nawet z aktami sprawy (sygn. akt V Kp 261/18). Sąd jednym zdaniem podsumował obszerne zażalenie podatnika: „Twierdzenie przekroczenia uprawnień przez pracowników instytucji państwowej było poparte domysłami i przeświadczeniami skarżącego”.
Jakże ironicznie w świetle wskazanych przypadków nadużycia prawa przez organy państwa brzmią dziś słowa Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku SK 4/02 z 15 kwietnia 2003 r. stwierdził: „Administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawienie możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna”.
Czy ktoś jeszcze wierzy w służebną rolę administracji i ochronę praworządności w Polsce?
Tajemnicą poliszynela jest to, że kontrolujący oraz urzędnicy skarbowi otrzymują od swych przełożonych polecenia wykonania ściśle określonego budżetu
