Miasta mogą tworzyć strefy czystego transportu, ale ich przygotowanie wymaga planu

Największym wyzwaniem będzie przeprowadzenie procesu analizy skutków zdrowotnych i środowiskowych. Następnie zaś takie zaprojektowanie strefy, by wraz z zaplanowanymi zakupami taboru elektrycznego stanowiła element kompleksowego systemu, który faktycznie poprawi jakość powietrza

Zielone punkty na mapie Polski / DGP

Na terenie krakowskiego Kazimierza powstaje pierwsza w Polsce strefa czystego transportu (ang. Low Emission Zone – LEZ). Na etapie prowadzenia analiz są Poznań oraz Lublin. To nowe rozwiązanie służące poprawie jakości powietrza wprowadzono przepisami ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych z 11 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 317). Może z niego skorzystać wiele samorządów w Polsce, tym bardziej że mogą się także odwołać do doświadczeń europejskich miast, które utworzyły już takie strefy.

W Krakowie zasięg projektowanej strefy ma ograniczać się do 15 ulic na terenie wąskiej, historycznej zabudowy dzielnicy Kazimierz o powierzchni ok. 0,3 km kw. To niewielki teren, który łatwo można ominąć i objechać autem niespełniającym wymogów wjazdu. Bo zgodnie z założeniami do strefy będą mogły wjeżdżać bezpłatnie jedynie samochody elektryczne i na gaz ziemny oraz pojazdy należące do mieszkańców. A w okresie przejściowym, do 2025 r., także licencjonowane taksówki i pojazdy dostawcze. Kierowcy samochodów benzynowych i diesli, a nawet aut z napędem hybrydowym, nie będą mogli wjechać do strefy i to nawet za opłatą.

Nie masz samochodu i prawa jazdy? Niedługo nie wydostaniesz się ze swojej gminy

Kraków wprowadza strefę w najbardziej restrykcyjnej wersji dopuszczonej przepisami, by sprawdzić, jak zadziała, i zastąpić funkcjonującą od roku strefę ograniczonego ruchu, której wprowadzenie zostało podważone przez wojewodę małopolskiego. Przy okazji miasto chce także przetestować czytniki wideo, które pomogą w przyszłości identyfikować uprawnienia według numeru rejestracyjnego auta, i to nie tylko, jeśli chodzi o wjazd do strefy, lecz także w innych przypadkach (np. uprawnień do poruszania się po buspasach). To wszystko ma być wstępem do rozszerzenia strefy czystego transportu na obszar śródmieścia.

Ramka 1

Definicja i prawne ramy

Zgodnie z art. 39 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych strefa może obejmować obszar „dla terenu śródmiejskiej zabudowy lub jej części, stanowiącej zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Strefę można wytyczyć w mieście liczącym powyżej 100 tys. mieszkańców. Oznacza to, że miastami, w których będzie je można tworzyć, są: Białystok, Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Bytom, Chorzów, Częstochowa, Dąbrowa Górnicza, Gdańsk, Gdynia, Gliwice, Gorzów Wielkopolski, Elbląg, Kalisz, Katowice, Kielce, Koszalin, Kraków, Legnica, Lublin, Łódź, Olsztyn, Opole, Płock, Poznań, Radom, Rzeszów, Ruda Śląska, Rybnik, Sosnowiec, Szczecin, Tarnów, Toruń, Tychy, Wałbrzych, Warszawa, Włocławek, Wrocław, Zabrze, Zielona Góra.

Strefa może obejmować ścisłe centrum miasta, w tym zabudowę o charakterze historycznym i zabytkowym, która najczęściej już ogranicza wjazd pojazdów z powodów architektonicznych (np. wąskie ulice) i zazwyczaj jest objęta płatnym parkowaniem.

12,5 zł tyle może wynosić maksymalna opłata za wjazd do śródmieścia

W polskich warunkach

Strefy czystego transportu powinny być wprowadzane stopniowo, by do tego rozwiązania nie zniechęcić mieszkańców. Szczególnie dotyczy to strefy o najbardziej restrykcyjnym charakterze, czyli w wersji zapisanej w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych, bez żadnych modyfikacji wprowadzonych przez samorząd. Taka strefa w praktyce będzie obszarem bez aut ze względu na znikomą liczbę zarejestrowanych pojazdów elektrycznych lub zasilanych gazem ziemnym, tak jak w przypadku rozwiązania zastosowanego w Krakowie. Ma to sens w przypadku strefy o bardzo ograniczonym zasięgu, np. kilkunastu ulic. Co do zasady im obszar strefy jest mniejszy, tym bardziej restrykcyjne powinny być zasady dopuszczające do poruszania się w jej obrębie. [ramka 2, tabela]

Ramka 2

Etapy wprowadzania

1 Ocena otoczenia regulacyjnego, kontekst społeczno-ekonomiczny

Kwestia opłat za wjazd do strefy, konieczność wdrożenia nowego systemu do poboru i egzekucji mogą zniechęcić samorząd do tworzenia strefy. Planowanie jej przebiegu powinno więc być poprzedzone szeroką analizą: poziomu dochodu mieszkańców, ich stanu zdrowia i stopnia zmotoryzowania. Ponadto samorząd powinien określić sposób ewentualnego pobierania opłat oraz sprawdzania i egzekwowania uprawnień do wjazdu na teren objęty strefą.

2 Ogłoszenie decyzji o zamiarze utworzenia strefy

Konsultacje społeczne w tym przypadku nie różnią się zasadniczo od innych istotnych dla mieszkańców kwestii. Warto skorzystać z pełnej gamy dostępnych narzędzi, w tym: spotkań publicznych, możliwości zgłaszania uwag na piśmie oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej, możliwości powołania lokalnych ciał konsultacyjnych itd. Po prezentacji założeń strefy następuje wymiana opinii, strony starają się znaleźć rozwiązanie dotyczące spornych kwestii, a następnie samorząd informuje o decyzji finalnej.

3 Wdrożenie

Po zakończeniu konsultacji samorząd może przystąpić do przetargów na system pobierania opłat (system jest konieczny, by sprawdzać i egzekwować uprawnienia do wjazdu na teren objęty strefą). Dobrym pomysłem jest odroczenie w pierwszych miesiącach wystawiania mandatów, by zarówno mieszkańcy, jak i przyjezdni mogli przyzwyczaić się do nowego rozwiązania ograniczającego ruch samochodowy w mieście. Na tym etapie możliwy jest też pilotaż na małym obszarze.

4 Ewaluacja funkcjonowania i ewentualne modyfikacje

Jest ona niezbędna, by zapewnić prawidłowe funkcjonowanie strefy i dostosować ją do założonych przez samorząd celów. Pojawienie się niezamierzonych efektów może być jednym z impulsów do modyfikacji. Przykładowo: strefa w wersji najbardziej restrykcyjnej może przynieść poprawę jakości powietrza, ale jednocześnie utrudnić funkcjonowanie biznesu na terenie objętym restrykcjami.

Tabela Przykłady rozwiązań, które można zastosować przy projektowaniu strefy według obszarów, na których są planowane

Rodzaj strefy	Rozwiązania
Historyczna, wąska zabudowa (np. na krakowski Kazimierz)	– ograniczony obszar, czyli do 1 km kw.,– warto rozważyć dopuszczenie pojazdów z napędem hybrydowym, które nawet połowę dystansu w warunkach miejskich pokonują na silniku elektrycznym (to rozwiązanie sprawdzi się też w miastach, w których samochody z napędem hybrydowym już mają ulgi przy parkowaniu w strefach płatnego parkowania wytyczonych w centrum),– niezbędne będą długie okresy przejściowe dla tych pojazdów, których z różnych względów nie można szybko zastąpić elektrycznymi wersjami; chodzi zwłaszcza o pojazdy utrzymujące czystość, samochody dla niepełnosprawnych, pojazdy budowlane, karawany pogrzebowe, a nawet pojazdy zabytkowe, osobną kategorię stanowią licencjonowane taksówki oraz pojazdy dostawcze.
Śródmiejska o średniej wielkości	– obszar od 1 do 5 km kw., – oprócz aut hybrydowych dopuszczenie do ruchu pojazdów spalinowych spełniających normy Euro 4 i wyższe, a dla aut z silnikami Diesla ‒ Euro 5,– niezbędne okresy przejściowe dla wybranych grup (jak wyżej).
Większe obszary śródmiejskie	– obszar powyżej 5 km kw.,– oprócz dopuszczenia do ruchu samochodów o napędzie hybrydowym i niektórych spalinowych oraz wprowadzenia okresów przejściowych konieczne będzie wyeliminowanie aut, które powodują największe zanieczyszczenia: z silnikami Diesla (norma Euro 3, a docelowo Euro 4) oraz z silnikami benzynowymi (norma Euro 1 i docelowo Euro 2).

Opłaty

Samorządy mogą wprowadzać opłaty za wjazd i rozszerzać katalog pojazdów, dla których wjazd na ten obszar jest darmowy. Ustawa daje im taką możliwość, ale jednocześnie nie precyzuje, jakie to mogą być rodzaje aut. Teoretycznie samorząd może wpuścić do strefy nawet te najbardziej trujące, czyli niespełniające np. normy Euro 1. Może również ustanawiać kategorie aut objętych opłatami do 2,5 zł za godzinę, ale tylko między godz. 9 a 17. Należy pamiętać, że po upływie 36 miesięcy od momentu wprowadzenia opłaty dana kategoria pojazdów będzie objęta całkowitym zakazem wjazdu do strefy. Od momentu wprowadzenia opłaty będzie też obowiązywał zakaz wjazdu poza wyznaczonymi godzinami, tzn. przed 9 i po 17.

Przepisy dotyczące opłat są kontrowersyjne nie tylko ze względu na dość krótki okres przejściowy (3 lata), ale przede wszystkim z powodu wyeliminowania z ruchu pojazdów poza określonymi godzinami. W wersji zaproponowanej w ustawie opłatami w wersji społecznie akceptowalnej będzie można objąć w zasadzie tylko i wyłącznie auta niespełniające nawet norm Euro 2 czy Euro 1, czyli ponad 20-letnie.

Ogólne zasady

Poniższe reguły są ogólnymi wytycznymi opracowanymi na podstawie analizy rozwiązań zastosowanych w miastach europejskich, które zdecydowały się na wprowadzenie stref czystego transportu. Poszczególne wnioski zostały uzupełnione o polskie realia.

Transport miejski – inwestycje w komunikację publiczną powinny być skoordynowane z harmonogramem wprowadzenia strefy, by zminimalizować negatywny wpływ na mobilność mieszkańców miasta. Centra miast są zazwyczaj dobrze skomunikowane, jednak ograniczenia dotyczące wjazdu do stref obejmą także pojazdy służące do przewozów zbiorowych. Przy braku dobrze rozwiniętej komunikacji tramwajowej lub trolejbusowej konieczne będzie wykorzystanie w komunikacji zbiorowej autobusów elektrycznych. Tańszą alternatywę stanowią autobusy zasilane gazem ziemnym (CNG i LNG), które zgodnie z ustawą o elektromobilności i paliwach alternatywnych również mogą wjeżdżać do strefy czystego transportu. Jeśli przygotowana zgodnie z wymogami analiza kosztów i korzyści (AKK) dotycząca elektryfikacji taboru wykaże bezzasadność zakupu autobusów elektrycznych, to jednostka samorządu terytorialnego nie musi w nie inwestować. W tym przypadku można na trasach obejmujących odcinki położone w strefie skorzystać z autobusów na CNG lub LNG.
Rozbudowa parkingów typu Park&Ride – rozbudowana sieć parkingów przesiadkowych pozwala dotrzeć do centrum miasta bez konieczności rezygnacji z użytkowania, a nawet posiadania samochodu, który nie spełnia wymogów wjazdu. Teren wokół strefy powinien być tak przygotowany, by można było ją ominąć albo do niej dojechać autem niespełniającym wymogów.
Promowanie zero- i niskoemisyjnego car sharingu – współdzielenie samochodu może być nie tylko alternatywą do posiadania pojazdu, również lecz także opcją wjazdu do strefy dla właścicieli aut, które nie spełniają wymogów. Floty pojazdów gotowe do zastosowania tego rozwiązania już funkcjonują w miastach (np. elektryczny miejski system car sharingowy we Wrocławiu, niskoemisyjna flota jednego z prywatnych operatorów w Warszawie i Lublinie).
Badania wpływu i konsultacje społeczne – proces projektowania powinien mieć charakter otwarty dla mieszkańców, również także obejmować studium oddziaływania. Dokument ten powinien brać pod uwagę pomiary zanieczyszczenia pyłów zawieszonych (PM), tlenków azotu (NOx), benzo(a)pirenu oraz dostępne dane medyczne skorelowane z zanieczyszczeniem powietrza, w tym liczbę zdiagnozowanych zachorowań na astmę, przypadki hospitalizacji z powodu niewydolności układu oddechowego etc.
Ograniczenie niskiej emisji – np. dopłaty do wymiany kotłów na bardziej ekologiczne oraz zakupu wysokiej jakości paliwa do nich, jak również podłączenie budynków do miejskiej sieci ciepłowniczej.

Uwaga! Zachęty do ograniczania niskiej emisji powinny być skoordynowane z egzekwowaniem przepisów dotyczących norm paliw spalanych w domowych piecach. W przeciwnym wypadku w polskich warunkach strefy mogą nie być skuteczne w ograniczaniu zanieczyszczenia powietrza w miastach.

Koordynacja z obszarem płatnego parkowania – strefy czystego transportu ze względu na ograniczenie do obszaru śródmiejskiego będą pokrywać się z obszarami objętymi strefą płatnego parkowania. Samorządy mogą obecnie podnieść opłatę za pierwszą godzinę parkowania do ok. 10 zł za godzinę i dodatkowo dołożyć do tego opłatę za wjazd do strefy na poziomie 2,5 zł. To sprawia, że strefa powinna być rozpatrywana w szerszym kontekście ograniczania ruchu pojazdów w centrum miasta, gdyż może być dodatkowym narzędziem do realizacji tego celu.
Rygorystyczne egzekwowanie uprawnień do wjazdu – szczegółowa kontrola uprawnień jest niezbędna, aby strefa faktycznie działała. W początkowym etapie jej funkcjonowania z pewnością będzie dochodziło do prób wjazdu pojazdów, które nie będą do tego uprawnione.

Jak to działa w Europie

W kilkudziesięciu miastach w Europie już funkcjonują ograniczenia związane z emisją zanieczyszczeń przez pojazdy. W Londynie strefa niskoemisyjnego transportu została wprowadzona w 2008 r., aby ograniczyć ruch aut dostawczych, ciężarowych i użytkowych ze starymi silnikami Diesla. Strefa obowiązuje całą dobę, przez 7 dni w tygodniu i podstawie korzysta z systemu monitoringu skanującego tablice rejestracyjne. Do strefy mogą wjeżdżać pojazdy zarejestrowane po raz pierwszy najpóźniej w 2002 r. lub 2006 r., w zależności od typu. Opłata dla pojazdów niespełniających normy wynosi nawet do 200 funtów dziennie (równowartość ok. 1000 zł). Dodatkowo w centrum Londynu obowiązują dwie dodatkowe opłaty:

congestion charge (opłata za wjazd do centrum),
t-charge (opłata za samochody niespełniające co najmniej normy Euro 4).

W Antwerpii strefa obejmuje całe centrum miasta oraz część obszaru na lewym brzegu rzeki Skalda. Dopuszczone do wjazdu są pojazdy z silnikami benzynowymi Euro 1 oraz wysokoprężnymi Euro 4. Samochody niespełniające wymogów mogą wjechać do strefy do 8 razy w ciągu roku po uiszczeniu opłaty. Weryfikacja uprawnień do wjazdu odbywa się dzięki systemowi monitoringu. Auta spoza Belgii i Holandii spełniające wymogi należy zarejestrować w specjalnym rejestrze przed wjechaniem do strefy. Po jej wprowadzeniu odnotowano zmniejszenie emisji szkodliwych substancji, w tym tlenków azotu NOx (pochodzących głównie z silników Diesla) o 20 proc. oraz pyłów zawieszonych PM 2,5 aż o 37 proc.

W Mediolanie i Palermo opłaty za wjazd do centrum i opłata za emisyjność pojazdu są połączone w jeden system. Niektóre włoskie miasta, np. Turyn, podczas alarmów smogowych zakazują wjazdu diesli do centrum. Rzym zapowiedział zakaz wjazdu do centrum dla samochodów z silnikami Diesla od 2024 r.

W Niemczech prawie każde większe miasto ma strefę (Umweltzone). Pojazdy są klasyfikowane według trzech kategorii: zielone (najczystsze, najnowsze pojazdy), żółte (starsze modele, w tym diesle) i czerwone (najstarsze auta). Aby wjechać do strefy, samochody muszą mieć naklejoną na szybie plakietkę z określonym kolorem. Docelowo w strefach będą mogły się poruszać tylko pojazdy z zielonymi naklejkami. Niezależnie od tego część największych miast już zapowiedziała, że wkrótce zakażą wjazdu do centrów miast samochodami z silnikami Diesla. Są to m.in. Stuttgart i Düsseldorf. Miasta, w których strefy funkcjonują, to m.in.: Berlin, Bonn, Monachium, Dortmund, Lipsk.

Czy zalety przeważą nad wątpliwościami

Rozważając zasadność wprowadzenia strefy czystego transportu, oprócz zmiany jakości powietrza i rachunku czysto ekonomicznego samorządy powinny wziąć pod uwagę, że jest to narzędzie zmniejszające liczbę aut, a więc także wypadków z ich udziałem. Strefa pomaga też odzyskać miasto dla pieszych i rowerzystów. Jednak są i minusy. Strefa może wykluczyć osoby z niskimi dochodami z wjazdu prywatnym samochodem do centrum oraz mieć negatywny wpływ na lokalny biznes za sprawą mniejszej liczby klientów, którzy nie będą tam w stanie dojechać. Kolejna sprawa to koszty, choć wsparcie z Funduszu Niskoemisyjnego Transportu i z Unii Europejskiej pozwala na ich znaczne zmniejszenie. Wbrew pozorom to nie ewentualne wydatki będą stanowiły problem. Największym wyzwaniem będzie przeprowadzenie procesu analizy skutków zdrowotnych i środowiskowych, a następnie takie zaprojektowanie strefy czystego transportu, by wraz z zaplanowanymi zakupami taboru elektrycznego stanowiła ona element kompleksowego systemu mającego na celu poprawę jakości powietrza. Warto ten proces planować już teraz, gdyż w niektórych miastach utworzenie strefy wymaga zmiany studium zagospodarowania, co zwykle zajmuje 2‒3 lata.

500 zł taki mandat grozi za wtargnięcie do strefy bez upoważnienia, to dziesięciokrotność obecnie obowiązujących sankcji za brak ważnego biletu w strefie płatnego parkowania