Subskrybuj nas na Youtube
Unia Europejska jest przede wszystkim wspólnotą prawa i wartości. Zdanie to może brzmieć jak truizm, ale to, co łączy Europejczyków - a mianowicie dobrowolny związek państw i obywateli przestrzegających wspólnie uzgodnionych zasad - oczywistością z pewnością nie jest.
/>
Wśród wielu ważnych rocznic przypadających na ten rok jedna przeszła niemal niezauważenie – nieco ponad 20 lat temu, 31 marca 1998 r., Polska rozpoczęła negocjacje w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej. Negocjacje zakończyły się na szczycie UE w Kopenhadze w grudniu 2002 r., traktat akcesyjny podpisano w Atenach 16 kwietnia 2003 r. i Polska stała się członkiem Unii 1 maja 2004 r.
Przez tych kilka lat toczyły się rozmowy, których charakter był inny od dyskusji znanych z międzynarodowych konferencji dyplomatycznych. Stawką nie było li tylko członkostwo RP w kolejnej organizacji – chodziło o fundamentalną zmianę porządku instytucjonalnego i prawnego państwa polskiego. Czego właściwe dotyczyły negocjacje akcesyjne? Wbrew pozorom nie chodziło w nich głównie o pieniądze – kwestie wysokości polskiej składki, dopłat bezpośrednich dla rolników i wsparcia polskich regionów rozstrzygnięte zostały na samym końcu. Wiosną 1998 r. służby Komisji Europejskiej i polski rząd rozpoczęły screening, czyli analizę porównawczą prawa europejskiego (znanego w brukselskim żargonie jako acquis communautaire) z prawem polskim.
Kierowany przez Jana Kułakowskiego, a następnie Jana Truszczyńskiego zespół polskich negocjatorów musiał wykonać tytaniczną pracę. Pierwszy z wymienionych nazwał go nawet żartobliwie „zespołem Blood, Sweat & Tears” (pol. krew, pot i łzy). Zakres tematyczny screeningu był zaiste ogromny – od norm wyznaczających jakość wody w kąpieliskach morskich przez ochronę patentową leków po standardy higieniczne w mleczarniach i rzeźniach.
Przegląd polskich przepisów pod kątem ich zgodności z prawem europejskim ujawnił wiele luk, które należało usunąć do czasu akcesji, a gdyby to nie było możliwe – po upływie uzgodnionych z Komisją Europejską i państwami członkowskimi okresów przejściowych. Harmonizacja prawa nie jest zwykłym wymogiem technicznym. Jednolity rynek będący podstawą UE musi opierać się na jednolitych normach prawnych obowiązujących bez wyjątku we wszystkich państwach członkowskich i egzekwowanych przez krajowe sądy oraz – w razie potrzeby – przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w Luksemburgu.
Wiosną 1998 r. służby Komisji Europejskiej i polski rząd rozpoczęły screening, czyli analizę porównawczą prawa europejskiego (znanego w brukselskim żargonie jako acquis communautaire) z prawem polskim. Kierowany przez Jana Kułakowskiego, a następnie Jana Truszczyńskiego zespół polskich negocjatorów musiał wykonać tytaniczną pracę
Proces dostosowania polskiego prawa do wymogów przyszłego członkostwa w UE ujęty został w Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa (NPCC), przyjętym przez rząd Jerzego Buzka w kwietniu 1998 r., a następnie aktualizowanym w roku 2000. Za niepozornym akronimem krył się złożony i ambitny program legislacyjny. Dobre intencje rządu nie były jeszcze gwarancją powodzenia całego przedsięwzięcia, dlatego też w lipcu 2000 r. na mocy porozumienia prezesa Rady Ministrów oraz marszałków Sejmu i Senatu powołano nadzwyczajną komisję sejmową ds. prawa europejskiego. Komisją kierował prof. Bronisław Geremek, który wówczas, po wyjściu Unii Wolności z koalicji z AWS, złożył właśnie urząd ministra spraw zagranicznych RP. W tamtych latach jednak interes strategiczny RP, jakim było członkostwo w UE, nie był przedmiotem sporów politycznych.
Niezbędne zmiany legislacyjne opiniował na bieżąco Komitet Integracji Europejskiej rządu. Harmonizacja prawa oznaczała konieczność przyjęcia przez polski parlament ponad 250 ustaw zmieniających istniejące przepisy bądź też wprowadzających zupełnie nowe. Dobrym przykładem tych ostatnich może być ustawa o zamówieniach publicznych. Wraz z nową legislacją powstawały instytucje odpowiadające za jej wdrażanie – Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Główny Inspektor Informacji Finansowej i inne. Systemowe zmiany nie ominęły także instytucji i służb pozornie odległych od brukselskiej rzeczywistości. I tak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych stworzyło zintegrowany program zarządzania granicą wschodnią, która miała się stać drugim – po fińskim – najdłuższym odcinkiem granicy zewnętrznej UE, zaś MON musiał wprowadzić nowe, europejskie reguły przetargów na dostawy dla wojska.
Zakres zmian legislacyjnych, a zwłaszcza poziom nakładów niezbędnych do wprowadzenia ich w życie lub też delikatny kontekst polityczny i historyczny, w jakim zmiany te miały następować, oznaczał konieczność wystąpienia przez Polskę z wnioskami o ustanowienie okresów przejściowych. Komisja Europejska i państwa członkowskie niechętnie zgadzają się na odstępstwa od reguł, stąd też każdy taki wniosek musiał być dobrze uzasadniony, a negocjacje nad niektórymi z nich trwały do samego końca. Najbardziej znanym ustępstwem na rzecz Warszawy był okres przejściowy ograniczający, choć nie zakazujący, prawo do zakupu ziemi rolnej przez obcokrajowców. Obowiązywał on przez 12 lat i zakończył się dopiero 1 maja 2016 r. Za wnioskiem kryły się nie tylko obawy związane ze znacznymi różnicami cen ziemi pomiędzy Polską a ówczesnymi krajami UE, ale także zaszłości prawne i historyczne wynikające ze struktury własności na ziemiach zachodnich i północnych. W większości przypadków okres dostosowawczy wychodzący poza datę przystąpienia do UE opierał się na przesłankach obiektywnych. Do osiągnięcia wskazanego przez Komisję poziomu azotanów w glebach uprawnych, zanieczyszczeń emitowanych przez zakłady przemysłowe, takie jak huty czy elektrociepłownie, czy też strategicznych zapasów ropy naftowej potrzeba było dużo czasu i pieniędzy. Z drugiej strony KE pod naciskiem niektórych państw członkowskich narzuciła Polsce i innym kandydatom do członkostwa czasowe ograniczenia w dostępie do rynku pracy. Wynikało to z obaw przed niekontrolowanym napływem taniej siły roboczej ze Wschodu, a co za tym idzie – wzrostem bezrobocia w krajach takich jak Niemcy czy Austria. Te obawy, jak wiadomo, okazały się bezpodstawne.
Wdrażanie prawa europejskiego nie zakończyło się z chwilą przystąpienia Polski do UE. Dorobek prawny UE podlega ciągłym zmianom, dyrektywy i rozporządzenia są aktualizowane, powstają też zupełnie nowe akty prawne odpowiadające potrzebom chwili, takim jak np. przeciwdziałanie monopolistycznym praktykom producentów energii czy stworzenie podwalin europejskiej unii bankowej. Komisja Europejska corocznie ocenia stopień wdrożenia przez państwa członkowskie prawa UE, publikując tabelaryczne zestawienie znane jako scoreboard. I tak w 2016 r. członkowie Unii musieli przełożyć na język krajowych aktów prawnych aż 66 nowych dyrektyw! 13 państw, w tym Polska, wykazało „deficyt wdrożeniowy” wyższy niż 1 proc., co oznacza, że ponad 1 proc. europejskiej legislacji wciąż oczekiwało na wprowadzenie stosownych przepisów krajowych.
Nad przestrzeganiem prawa UE czuwa Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z siedzibą w Luksemburgu. Jest to sąd składający się z sędziów pochodzących z wszystkich państw członkowskich, w tym oczywiście z Polski, reprezentujących różne szkoły i tradycje prawnicze. TSUE jest nie tylko arbitrem, ale też źródłem prawa europejskiego i jego obowiązującej wykładni. Studenci wydziałów prawa w całej Europie studiują takie casusy jak Van Gend and Loos, mówiący o bezpośrednim zastosowaniu prawa UE w krajach członkowskich, lub Cassis de Dijon oraz Bosman potwierdzające gwarantowane w europejskich traktatach swobody przepływu towarów oraz osób. Nazwy tych spraw wzięły się od konkretnych przypadków utrudnień w dostępie do rynku. Trybunał w Luksemburgu jest najwyższą władzą sądowniczą właściwą w kwestiach stosowania prawa UE i od jego orzeczeń nie ma odwołania. Orzeczeń tych TSUE wydaje ok. 600 rocznie, średni czas postępowania przed trybunałem to 16 miesięcy. Europejskie sądy różnych instancji mogą kierować do TSUE zapytania prejudycjalne, tzn. prośby o stwierdzenie zgodności danego aktu prawnego z prawem europejskim, jak to niedawno miało miejsce w przypadku kilku sądów polskich.
Orzeczenia TSUE często dotyczą spraw trudnych i wrażliwych, jak choćby pomocy państwa dla banków lub firm motoryzacyjnych. Nierzadko rządy musiały akceptować je z ciężkim sercem. Było tak np. w sprawie wytoczonej przez Komisję Europejską przeciw Republice Federalnej Niemiec, a dotyczącej posiadania przez rząd kraju związkowego Dolnej Saksonii „złotej akcji”, czyli pakietu kontrolnego w koncernie Volkswagena. Komisja uznała to za ograniczenie swobody przepływu kapitału, a Trybunał w 2007 r. przyznał jej rację.
W sprawach europejskich wypowiadają się również sądy krajowe – i w tym wypadku warto posłużyć się przykładami dotyczącymi Niemiec. W 1993 r. i 2009 r. niemiecki sąd konstytucyjny orzekł zgodność Traktatu o Unii Europejskiej z ustawą zasadniczą (chodziło odpowiednio o traktat z Maastricht i traktat z Lizbony). Orzeczenia te, mimo iż odnosiły się wyłącznie do konstytucji Niemiec, potwierdzały regułę, że Unia Europejska realizuje wyłącznie kompetencje przekazane jej przez państwa członkowskie.
Przywołane fakty ilustrują, jak złożony jest system prawa europejskiego obowiązujący wszystkie państwa członkowskie, ale także – a może nawet przede wszystkim – współtworzony przez nie. Przepisy wynikające bezpośrednio lub pośrednio z unijnego dorobku prawnego odnoszą się do wszystkich niemal dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Nie wynika to jednak z regulacyjnej obsesji brukselskich biurokratów. Wspólny rynek, ale także wychodząca poza czysto rynkowe aspekty integracji wspólnota zasad i wartości wymagają jednolitych, spójnych ram prawnych. Systemy prawne państw członkowskich muszą działać na zasadzie naczyń połączonych. Dlatego też tak istotne jest przestrzeganie wspólnych reguł, nad którymi pieczę sprawują niezależne sądy. Ich orzeczenia nie muszą zawsze być władzy wykonawczej na rękę, ale – jak mawiali Rzymianie – dura lex, sed lex.
Autor jest zastępcą dyrektora generalnego w Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej ds. Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia. W latach 2011–2015 pracował w Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych. Wcześniej był szefem gabinetu przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Jerzego Buzka, a w latach 1991–2008 dyplomatą w centrali MSZ i na placówce w Brukseli. Z wykształcenia filolog. Autor książki „Alfabet brukselski”
