Subskrybuj nas na Youtube
Trzecia władza jest tą spośród władz, która ma najmniej powodów, aby świętować obchodzone w tym roku z wielką pompą stulecie odzyskania przez nasz kraj niepodległości
Odkąd nasze państwo odzyskało niepodległość, na tle ustrojowym nieustannie dochodzi do spięć między trzecią władzą a dwoma pozostałymi. Co gorsza, zazwyczaj przybierają one kształt walki nie o niezawisłe sądownictwo, lecz walki z niezawisłym sądownictwem. A to, co robi obecna ekipa rządząca, skwitować można krótko: historia kołem się toczy.
Żeby być dokładnym, należy na wstępie zaznaczyć, że sądownictwo polskie nie obchodzi w tym roku stulecia. Za symboliczny moment rozpoczęcia jego budowy uznaje się bowiem rok 1917, kiedy to Tymczasowa Rada Stanu wydała „Przepisy tymczasowe o urządzeniu sądownictwa w Królestwie Polskiem”. Na ich mocy powołano sądy królewsko-polskie. Kolejną ważną datą jest 17 marca 1921 r., czyli uchwalenie konstytucji marcowej. Zgodnie z nią sądy były niezawisłe, a sędziowie nieusuwalni. Nie można było ich przenosić, przysługiwała im również zasada nietykalności sędziowskiej.
Konstytucja marcowa kwestii niezawisłości sędziowskiej poświęca wiele miejsca. A to dlatego, że uważano, iż bez niej nie da się skutecznie zagwarantować ochrony swobód obywatelskich. „Każdy prawdopodobnie rzecz tę rozumie, że konstytucja sama przez się warunkuje jedynie formy życia narodowego, wskazuje sposób tworzenia ustaw, ale przestrzeganie tych ustaw w życiu, stosowanie w większości ich przypadków, przestrzeganie ich stosowania należy do sądów. Przeto też, o ile stan sędziowski nie będzie zależny tylko od swego sumienia, konstytucja może pozostać bardzo ładną konstytucją pisaną, w życiu zaś mogą się dziać rzeczy zgoła odmienne” – tak podczas 179. posiedzenia Sejmu ustawodawczego w 1920 r. mówił poseł Apolinary Hartglas.
I, jak się dość szybko okazało, były to słowa prorocze. Oto bowiem w 1928 r. wchodzi w życie, w drodze rozporządzenia prezydenta, prawo o ustroju sądów powszechnych, które wyposaża ministra sprawiedliwości w wiele uprawnień względem sądów. Uprawnień, które nijak się miały do tego, co zostało zapisane w konstytucji. Ale zanim do tego dojdzie, ma miejsce kilka intrygujących incydentów, których przytoczenie wydaje się być niezbędne i rzucające wiele światła także na to, co się dzieje z sądami dzisiaj. Prace nad konstytucją dla sądów, czyli prawem o ustroju sądów powszechnych, trwały bardzo długo. Rozpoczęły się bowiem już w 1919 r. Pierwszy projekt był wynikiem prac komisji kodyfikacyjnej, która była ciałem kolegialnym, niezależnym od rządu, w tym także od ministra sprawiedliwości.
Rozmontowywana jest samorządność sędziów, a rządzący nie chcą nawet słyszeć o koncepcji zawodu sędziego jako korony zawodów prawniczych, zgodnie z którą do zawodu trafialiby najbardziej doświadczeni przedstawiciele różnych środowisk prawniczych
Dokument jednak, mówiąc delikatnie, nie spodobał się Stanisławowi Carowi, który stał wówczas na czele resortu sprawiedliwości. Uznał bowiem, że projekt „tchnie nieufnością” do ministra sprawiedliwości i nie daje mu należytych wpływów na sądy. Co więc zrobił? Rozwiązał komisję i powołał własną złożoną z ministerialnych urzędników, a sam stanął na jej czele. Efektem jej prac była ustawa, która pozwalała ministrowi m.in. zmieniać siedziby i granice okręgów sądowych w taki sposób, że możliwe stało się dowolne przenoszenie, a nawet usuwanie sędziów. Co więcej, przez pewien czas zasady nieprzenoszalności i nieusuwalności sędziów w ogóle przestały obowiązywać. Minister sprawiedliwości mógł bowiem bez podawania jakichkolwiek przyczyn przenosić sędziów w stan spoczynku lub do dowolnie wybranego sądu. I ochoczo z tej możliwości korzystał.
Najgłośniejszymi przypadkami były odwołania I prezesa ówczesnego Sądu Najwyższego Władysława Seydy oraz prezesa SN kierującego Izbą Karną Aleksandra Mogilnickiego. Obaj musieli się pożegnać ze stanowiskami, gdyż narazili się rządzącym tym, że występowali w obronie niezawisłości sądownictwa. Seyda dodatkowo nacisnął na odcisk samemu Stanisławowi Carowi. Gremium prezesów SN pod jego przewodnictwem nie wybrało bowiem Cara jako jednego z trzech kandydatów, spośród których prezydent miał później wybrać generalnego komisarza wyborczego. Mimo to Stanisław Car zajął to stanowisko, co oznaczało pogwałcenie prawa wyborczego. A Seyda został wbrew swojej woli, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów, przeniesiony w stan spoczynku. Brzmi znajomo, prawda? Nic więc dziwnego, że do dziś uważa się, że prawo o ustroju sądów powszechnych z 1928 r. stanowiło narzędzie, za pomocą którego władza wykonawcza toczyła walkę z władzą sądowniczą. Walkę, w której stawką było podporządkowanie tej drugiej.
Kolejną ważną datą dla polskiego sądownictwa był rok 1935, w którym to uchwalono konstytucję kwietniową. Dokument ten był dowodem, że spór o to, jaką rolę ma pełnić i jaki status mieć trzecia władza w odrodzonej Polsce, wygrali zwolennicy koncepcji Stanisława Cara. Oto bowiem konstytucja kwietniowa przesądza, że mamy jedną władzę państwową skupioną w rękach prezydenta, a sądy to – obok rządu, Sejmu i Senatu – jedynie organy państwa pozostające pod zwierzchnictwem prezydenta. Choć trzeba jednocześnie zaznaczyć, że utrzymano zasadę niezawisłości sędziowskiej oraz jej gwarancje.
Zapewne z tego powodu pojawiają są głosy, które co do zasady pozytywnie oceniają okres II Rzeczypospolitej, jeżeli chodzi o ustrojowe rozwiązania dotyczące trzeciej władzy. „Niezależność sądownictwa i niezawisłość sędziowska w II Rzeczypospolitej spełniała w ogólności wymagane standardy państwa demokratycznego. (…) Poszerzone uprawnienia ministra sprawiedliwości w zakresie administracji sądowej uzasadniały potrzeby przebudowy sądownictwa, a zwłaszcza jego unifikacji i likwidacji pozostałości z czasów zaborów” – podkreślał w eseju zamieszczonym w księdze pamiątkowej wydanej w 2010 r. z okazji XX-lecia działalności Krajowej Rady Sądownictwa prof. Wacław Uruszczak.
Z drugiej strony faktem jest, że uprawnienia Ministerstwa Sprawiedliwości względem sądów były tak bardzo rozbudowane, że kiedy władzę po wojnie objęli komuniści, mimo całej swej niechęci do spuścizny po II RP ochoczo i przez bardzo długi czas korzystali z rozwiązań zawartych w prawie o ustroju sądów powszechnych z 1928 r. Oczywiście dokonywano w nim zmian, które zazwyczaj skutkowały jeszcze większym podporządkowaniem sądownictwa aparatowi państwowemu (wprowadzono np. zasadę, że sędziowie mogą być przenoszeni przez władzę mianującą). Tym niemniej akt z 1928 r. obowiązywał do 30 września 1985 r. Uchwalenie nowej ustawy nie oznaczało jednak całkowitego pożegnania się z duchem Cara. Część jego zamysłów została bowiem żywcem przeniesiona do nowej ustawy.
Po drodze oczywiście doszło do uchwalenia konstytucji PRL w 1952 r., która co prawda stanowiła, że „sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom”, jednak nie zawierała żadnych innych postanowień, które by to gwarantowały.
Z niechlubną tradycją podporządkowywania sądów w sposób bezpardonowy władzy państwowej zrywa prawodawca w III RP. Uchwalone po 1989 r. przepisy zawierały rozwiązania mające gwarantować niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Najważniejszym aktem jest oczywiście konstytucja z 1997 r., która poświęciła sądownictwu wiele miejsca i uwagi. Znów wprowadzono zasadę trójpodziału władzy. A sędziom zagwarantowano niezawisłość, nieusuwalność oraz nietykalność. Z drugiej jednak strony ustawodawca zwykły nie zdecydował się uwolnić sądownictwa spod nadzoru władzy wykonawczej. Zostaje on zapisany w ustawie z 2001 r., a niemal każda jej następna nowelizacja (było ich już kilkadziesiąt) zwiększa uprawnienia ministra względem sądów. W efekcie minister ma obecnie nie tylko kompetencje wynikające z przepisów o nadzorze administracyjnym, ale także uprawnienia do tworzenia i znoszenia sądów oraz przenoszenia i delegowania sędziów. On również decyduje o przyznawaniu etatów orzeczniczych dla poszczególnych sądów. To powoduje, że na linii władza wykonawcza – sądy także i w dzisiejszych czasach nieustannie iskrzy.
Ostatnio to iskrzenie zdecydowanie przybrało na sile. Będąca obecnie przy władzy ekipa rządząca ewidentnie bowiem patrzy z nostalgią na rozwiązania z czasów II RP dotyczące sądownictwa. I konsekwentnie dąży, choć oczywiście z pewnymi modyfikacjami, do ich wprowadzania w życie. Już dziś przecież mamy odsyłanie sędziów w stan spoczynku wbrew konstytucji, skład Krajowej Rady Sądownictwa – organu decydującego o tym, kto zasiądzie za sędziowskim stołem – niemal w 100 proc. zależy od woli rządzących. A co być może najistotniejsze – rozmontowywana jest samorządność sędziów, a rządzący nie chcą nawet słyszeć o koncepcji zawodu sędziego jako korony zawodów prawniczych, zgodnie z którą do zawodu trafialiby najbardziej doświadczeni przedstawiciele różnych środowisk prawniczych. Zamiast tego wprowadzają asesurę, którą otrzymują młodzi ludzie tuż po zakończeniu szkolenia w scentralizowanej szkole, nad którą nadzór ma – a jakże – minister sprawiedliwości.
Model ten był wielokrotnie krytykowany. Wskazywano, że daje się władzę sądzenia osobom zbyt młodym, niemającym wystarczającego doświadczenia. Mówiono również o tym, że asesura uczy podporządkowania, uległości względem rządzących. „Takie będą Rzeczypospolite, jakie ich młodzieży chowanie” – rzekł swego czasu Jan Zamoyski. Parafrazując te słowa, można powiedzieć, że tak silne mamy demokratyczne państwo, jakie jego sędziów kształcenie. A my, zamiast na poważnie zająć się tym problemem, wciąż gonimy za własnym ogonem. Bo przecież te dyskusje, które dziś tak namiętnie prowadzimy w temacie sądownictwa, odbyliśmy już w przeszłości. I to niemal 100 lat temu.
Stare prawo, ale dobre prawo
Żyjemy w czasach, w których króluje postęp, a świat stale się rozwija i prze do przodu. Zainteresowanie historią staje się passé, liczy się tylko to, co jest nowe, młode i świeże. Tak też jest z prawem. Tworzymy coraz nowocześniejsze ustawy, zmieniamy przepisy (w 2017 r. w życie weszło ponad 30 tys. nowych ustaw). A może ustawy napisane kilka lat czy dekad temu mogą być bez problemu stosowane dzisiaj? Z pewnością na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi, bo zależy to od wielu czynników.
– Gdybyśmy mieli postawić tezę, że dobrze napisany akt prawny broni się niezależnie od ustroju, opcji politycznych, czasów, to tak rzeczywiście jest. W polskim prawie istnieje wiele aktów prawnych, które przetrwały lata. W szczególności dotyczy to aktów prawa międzynarodowego, ale nie tylko – mówi prof. Teresa Gardocka z Uniwersytetu SWPS.
Koronnym przykładem z rodzimego podwórka jest prawo wekslowe – ustawa, która weszła w życie w 1936 r. i obowiązuje praktycznie w niezmienionym kształcie od ponad 80 lat. Przez ten czas uchwalono tylko cztery ustawy zmieniające. Jak podkreślają prawnicy, jest to prawo napisane bardzo dobrze, w sposób ponadczasowy i sam fakt, że nadal obowiązuje, jest przykładem racjonalności ustawodawcy i uniwersalności przyjętych przepisów. Dzisiaj próżno szukać podobnych rozwiązań, które w aż tak niezmienionym kształcie przetrwałyby próbę czasu, a zwięzłość regulacji imponuje na tle współczesnego rozbudowanego ustawodawstwa.
Nie można jednak zapominać o jednym. Prawo wekslowe może funkcjonować bez większych zmian, ponieważ nie reguluje stosunków społeczno-gospodarczych, które zmieniają się w dynamiczny sposób. Obejmuje dziedzinę, która nie jest powszechnie używana.
– W tym tkwi sedno i klucz tych rozważań. Żadna ustawa, która reguluje dynamicznie zmieniające się sfery życia społeczno-gospodarczego, nie będzie mogła obejść się bez zmian, nawet jeżeli napisana jest bardzo dobrze – podkreśla prof. Teresa Gardocka.
Prawo uchwalone kilkanaście czy kilkadziesiąt lat temu, chociaż jest zmieniane, nadal tworzy pewną bazę. Opieramy się na mechanizmach, które można ulepszyć, a niekoniecznie tworzyć od nowa. Pewne konstrukcje prawne na stałe zapisały się w obrocie, stworzono na ich podstawie instytucje, których nie dałoby się budować od początku. Pokazała to próba stworzenia nowego Kodeksu cywilnego przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego prowadzoną przez prof. Zbigniewa Radwańskiego, która zakończyła się fiaskiem.
Kolejnym przykładem najstarszego obowiązującego polskiego prawa jest ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, którą 24 marca 1920 r. podpisał ówczesny prezydent ministrów Leopold Skulski. Cudzoziemcami zgodnie z tym aktem są osoby fizyczne nieposiadające polskiego obywatelstwa, a także osoby prawne mające siedzibę za granicą. Aby doszło do nabycia nieruchomości, potrzebne jest zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ustawa była kilkanaście razy zmieniana, jednak zmiany te nie są gruntowne i dotyczą głownie wprowadzenia przepisów prawa unijnego albo wynikają z ewolucji języka lub różnic między dawnymi a dzisiejszymi urzędami. Na przykład w 1920 r., aby uzyskać zgodę na nabycie nieruchomości, potrzebne było zezwolenie Rady Ministrów na wniosek ministra skarbu, dzisiaj wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw wewnętrznych.