Subskrybuj nas na Youtube
Dlaczego organizacje pożytku publicznego są pozbawiane zgodnego z prawem zwolnienia z kosztów sądowych? Problem wynika nie z przepisów, lecz ze sposobu ich stosowania
Konstytucja i ustawy gwarantują rozwój i wsparcie społeczeństwa obywatelskiego, bez którego demokracja jest fikcją. Niestety, niezrozumienie działalności społecznej oraz nieprecyzyjne przepisy powodują, że niektóre gwarancje pozostają puste. Tak właśnie się dzieje w przypadku organizacji chroniących prawa człowieka i praworządności. Nie mogą liczyć na wsparcie państwa, które za pośrednictwem sądów mówi: macie się dostosować się do twardych reguł rynkowych. Czy tak być powinno?
Postępowe prawo…
15 sierpnia 2015 r. zaczęły obowiązywać w Polsce przepisy, które z pewnymi zastrzeżeniami zwalniają organizacje pożytku publicznego z uiszczania opłat sądowych. Chodzi o wpisy sądowe (od skargi i skargi kasacyjnej) oraz opłaty kancelaryjne (np. za sporządzenie i doręczenie orzeczenia wraz z uzasadnieniem, gdy jest sporządzane i doręczane na wniosek).
Stosowny art. 239 par. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brzmi następująco: „Nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie”.
Zaraz po wejściu tych przepisów w życie Sieć Obywatelska Watchdog Polska postanowiła z nich skorzystać. Formalnie spełnialiśmy wszystkie przesłanki. Jesteśmy organizacją pożytku publicznego (od 30 października 2009 r.) działającą na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego, a prowadzone przez nas sprawy sądowe są naszymi sprawami własnymi. Nie są też związane z prowadzoną przez nas działalnością gospodarczą. Kiedy nie uzyskamy odpowiedzi na złożony przez nas wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub ta odpowiedź jest niepełna, składamy pisma w toku postępowania administracyjnego (którego jesteśmy stroną), aż w końcu inicjujemy przed sądami sprawy za pomocą skargi złożonej przez organizację. Co więcej, taką działalność mamy wpisaną do statutu. W jego par. 8. ust. 1 jest mowa o tym, że podejmujemy „działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej”, a par. 10 ust. 2 brzmi: „Stowarzyszenie może podejmować, w ramach obowiązujących przepisów prawa, czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym i sądowym”. Statut za każdym razem dołączamy do skargi.
W pierwszych miesiącach obowiązywania nowego prawa sądy nie wzywały nas do uiszczania opłat. Oczywiście gdy sąd uwzględniał naszą skargę, to nie zasądzał kosztów postępowania w tym zakresie (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 179/16). Gdy zaś oddalał naszą skargę, to w razie zwrócenia się o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem nie byliśmy wzywani do uiszczenia opłaty kancelaryjnej. Jasność co do podstawy prawnej zapewnialiśmy poprzez umieszczanie w skargach informacji o podstawie zwolnienia.
…nieprzyjaźnie interpretowane
Po kilku miesiącach zaczęliśmy jednak otrzymywać wezwania do uiszczenia wpisu. Za każdym razem składaliśmy zażalenia na zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisów sądowych. Trafiały one do Naczelnego Sadu Administracyjnego, który kolejno je oddalał.
Klarowanie się stanowiska NSA można podzielić na dwa etapy.
Najpierw postanowienia były dość krótkie. Jako przykład można wskazać postanowienie NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1331/16. NSA zaczął od podkreślenia, że ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którym obowiązkiem jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych. Nie sposób się z tym nie zgodzić, jak też z tym, że wyjątki podlegają ścisłej wykładni. Podobnie bezsporne jest stwierdzenie przez NSA, że użyte w art. 239 par. 2 PPSA sformułowanie „sprawa własna” dotyczy „(...) postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych”. Zaskakująca jest za to konkluzja: „(...) Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej”. W końcu NSA uznał, że nie można utożsamiać pojęcia „spraw własnych” z „działalnością statutową”, gdyż „w takim przypadku zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej”.
W kolejnych zażaleniach odnosiliśmy się do wydanych przez NSA postanowień i wskazywaliśmy, dlaczego się z nimi nie zgadzamy. Dzięki temu w kolejnych rozstrzygnięciach mogliśmy się spotkać z poszerzoną argumentacją, czego przykładem jest postanowienie NSA z 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OZ 895/17). Wskazano w nim, że zdefiniowanie zakresu pojęcia sprawy własnej wymaga zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te zaś doprowadziły NSA do art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. W ocenie NSA działalność pożytku publicznego z założenia jest prowadzona w sprawie społecznej, a nie w sprawie własnej, czego ma dowodzić zainicjowanie przez stowarzyszenie sprawy „nie tyle w jego własnym interesie, ile w realizacji celów statutowych łączących się ze sprawą społeczną, objętą działalnością pożytku publicznego”. Poza tym w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sam dostęp do informacji publicznej ma dotyczyć sprawy publicznej. O ile NSA przyznał nam rację, że skarga złożona przez stowarzyszenie „związana jest z przysługującym mu – jak każdemu, w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy – prawem do informacji”, o tyle wskazał dalej, że „z prawa tego Stowarzyszenie korzysta nie »w sprawie własnej« czy dla takiej sprawy, lecz we wspomnianej sprawie społecznej”. Dowodzić tego miało posłużenie się przez nas w skardze sformułowaniem, że uzyskanie informacji jest niezbędne do sprawowania społecznej kontroli nad działaniami ministra czy uzyskanie przez społeczeństwo informacji o ich powodach.
Skonkludowano, że „kwestia tego, czy Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia o informację publiczną, nie rzutuje na status prawny tego Stowarzyszenia, w rezultacie nie tworzy jego »sprawy własnej«”. Nie przekonał NSA argument o tym, że rezultatem wniosku może być nałożenie na wnioskodawcę (w tym przypadku – stowarzyszenie) opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która w sposób niebudzący wątpliwości dotyczy obowiązku i sytuacji prawnej stowarzyszenia, gdyż „przykład nałożenia opłaty w związku z udostępnieniem informacji publicznej tworzy odrębną sprawę”.
Poza tym wskazano, że przyjęcie odmiennej wykładni naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (zachwianą przez preferencje na rzecz stowarzyszenia) oraz że w razie wygranej uiszczony wpis od skargi zostanie zwrócony, więc w szerszej perspektywie „uiszczenie kosztów sądowych postępowania nie spowoduje zubożenia organizacji poza rządowej, która roztropnie wnosi skargę zasługującą na uwzględnienie”. W końcu wskazano, że „potencjalna konieczność zwrócenia skarżącemu poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w sprawie dotyczącej informacji publicznej może mieć w wymiarze ogólnym charakter dodatkowo motywujący ten organ do działania praworządnego, determinującego oddalenie skargi”.
Trudno nam z taką wykładnią polemizować. Skoro uznajemy, że zwolnienia są wyjątkiem od reguły, to musimy pokornie przyjąć, że ten wyjątek został zdefiniowany przez NSA w sposób niekorzystny dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Tak jednak być nie musiało. Zabrakło w tym rozumowaniu troski o obywateli i „pozytywne obowiązki państwa” wobec organizacji społecznych w realizacji ich misji, tak podkreślanych przez instytucje międzynarodowe, np. Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Radę Europy czy Agencję Praw Podstawowych UE. Sądy uznały, że takich zobowiązań nie ma.
Trudno w tej sytuacji powiedzieć, do czego zmierzał ustawodawca. Uzasadnienie do wprowadzenia przepisu było nader lakoniczne i nie wyjaśnia celu tej regulacji: „projektowany przepis par. 2 jest wzorowany na art. 104 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i został dopasowany do specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego. Potrzeba wprowadzenia tego unormowania wynika z treści art. 24 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (...), dającego organizacjom pożytku publicznego prawo zwolnienia od opłat sądowych na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Sformułowanie »w ich własnych sprawach« jest wzorowane na treści art. 240 p.p.s.a.” (druk sejmowy nr 1633, VII kadencja Sejmu). Treść art. 24 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego wzmacnia powstałe wątpliwości, gdyż przepis ten stanowi, że organizacji pożytku publicznego przysługuje, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zwolnienie z opłat sądowych w odniesieniu do prowadzonej przez nią działalności pożytku publicznego.
Uznaniowość i brak gwarancji
Na początku 2018 r. znaleźliśmy się w trudnej sytuacji finansowej. Z tego powodu postanowiliśmy skorzystać z częściowego prawa pomocy uregulowanego w art. 245 p.p.s.a. w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych (nie potrzebowaliśmy prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata lub radcy prawnego z uwagi na życzliwość prawników, którzy pomagają nam pro bono).
Jeśli chodzi o przepisy, przesłanki przyznania przez sąd prawa pomocy dla stowarzyszenia nie są korzystne. Zgodnie z art. 246 par. 1 p.p.s.a. przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej następuje: 1) w zakresie całkowitym – gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania; 2) w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Zatem z jednej strony przesłanką jest niemożność poniesienia kosztów, a jej zastosowanie w razie ustalenia spełnienia przesłanki jest obligatoryjne (przyznanie prawa pomocy „następuje”).
W przypadku osoby prawnej, jaką jest stowarzyszenie – zgodnie z art. 246 par. 2 p.p.s.a. – prawo pomocy może być przyznane: 1) w zakresie całkowitym – gdy wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania; 2) w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania.
Z jednej strony przesłanką jest nieposiadanie dostatecznych środków finansowych (nie zaś niemożność ich poniesienia), a z drugiej strony jest to przesłanka fakultatywna (prawo pomocy może być przyznane). Zatem w razie ustalenia, że nie mamy środków na pokrycie wpisu sądowego, sąd może przyznać pomoc, jak i nie przyznać, a każde z tych rozstrzygnięć będzie legalne.
Żaden ze złożonych przez stowarzyszenie wniosków o przyznanie prawa pomocy nie został uwzględniony przez referendarzy sądowych. W postanowieniach o odmowie pomocy mogliśmy przeczytać, że „każde stowarzyszenie, chcąc efektywnie realizować swoją statutową działalność, musi liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów, a ich źródłem są m.in. składki członkowskie” (postanowienie referendarza sądowego WSA w Poznaniu z 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 103/18). Dalej zaś: „Przyznanie wnioskowanego prawa pomocy prowadziłoby zatem do sytuacji, w której działalność stowarzyszenia byłaby finansowana ze środków publicznych (...), a to z kolei prowadziłoby do zaprzeczenia zasady, że organizacja społeczna powinna prowadzić działalność w oparciu o własne środki finansowe oraz majątek”. Z tym akurat trudno się zgodzić, gdyż właśnie ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie daje pewne przywileje organizacjom pożytku publicznego. Jest ich obecnie około 8,5 tys. I my taką jesteśmy. Tak więc dysponujemy środkami publicznymi w pewnym sensie „z mocy prawa” – np. dzięki temu, że otrzymujemy 1 proc. podatku (art. 27), czy też dzięki temu, że mamy dostęp do bezpłatnego czasu antenowego w publicznym radiu i telewizji (art. 26).
Osobną sprawą była ocena naszej sytuacji finansowej. Wskazywaliśmy, że aby zachować ciągłość działalności, musieliśmy zaciągnąć pożyczki. Te zaś wymagają spłacania, więc nawet jeśli zbieramy pieniądze z darowizn i na bieżąco mamy jakieś środki na koncie, to są one przeznaczone na spłatę zobowiązań. Jak nam wskazano w uzasadnieniu postanowienia o odmowie przyznanie prawa pomocy, „zobowiązania cywilnoprawne nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami Skarbu Państwa”.
Jakie szanse na ciągłość działań litygacyjnych ma organizacja społeczna, gdy znajdzie się w naprawdę trudnej sytuacji?
Od postanowień referendarzy sądowych składaliśmy sprzeciwy, w których wskazywaliśmy na to, że odnoszenie się tylko do wysokości posiadanych na rachunku bankowym środków abstrahuje od możliwości zapewnienia ciągłości funkcjonowania stowarzyszenia. Stanowczo zakwestionowaliśmy pogląd, że przyznanie prawa pomocy skutkowałoby finansowaniem działalności stowarzyszenia ze środków publicznych w sposób ciągły. Miało ono być jedynie incydentalnym skorzystaniem z przewidzianej prawem możliwości. Naszym wnioskom o przyznanie prawa pomocy towarzyszyły bardzo szczegółowe wyliczenia przedstawiane w odpowiedzi na żądanie ich dostarczenia. Zainteresowani czytelnicy mogą je obejrzeć w naszym Biuletynie Informacji Publicznej i sami ocenić, jak sprawy się miały (patrz: bip.siecobywatelska.pl – Majątek, zarządzanie, polityka organizacji – Zwolnienia z opłat, korespondencja).
Złożone sprzeciwy powiązał jednakowy rezultat – sądy odmówiły we wszystkich sprawach przyznania prawa pomocy, odnosząc się do podobnej argumentacji, jak w postanowieniach referendarzy sądowych.
A jednak udawało nam się, i wciąż udaje, dbać o ochronę prawa do informacji i robimy to nie dzięki instytucjom mającym chronić demokrację, lecz pomimo ich. To, że wciąż funkcjonujemy, zawdzięczamy w dużej mierze ludziom, społeczeństwu obywatelskiemu, które niezmiennie nas wspiera. W trudnym momencie stanąć na nogi pomógł nam również przedsiębiorca, który uważa, że to, co robimy, jest ważne. Teraz nasza sytua cja finansowa jest dużo stabilniejsza, jednak pozostał żal, że sądy nie uznały, iż warto wspomóc organizację stojącą na straży praworządności.
Społeczeństwo na surowo
Mimo że ustawodawca próbował zagwarantować pozytywne rozwiązania, nasze doświadczenia pokazują, że wsparcie państwa dla społeczeństwa obywatelskiego, jeśli chodzi o korzystanie z „ulg” dotyczących kosztów sądowych, jest fikcją. Jedną z przyczyn takiej sytuacji jest zapewne zbyt wiele wątpliwości interpretacyjnych i miejsce dla uznaniowości, jakie pozostawia ustawa. W raporcie Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej o kurczącej się przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego („Challenges facing civil society organizations working on human rights in the EU”) czytamy: „Organizacje społeczeństwa obywatelskiego potrzebują instytucji państwowych, które podejmą pozytywne, proobywatelskie zobowiązania tworzące przyjazne środowisko w pełni pozwalające organizacjom obywatelskim cieszyć się ich prawami, włączając w to dostęp do publicznego finansowania i zasobów oraz prawo brania udziału w sprawach publicznych” (str. 21, tłumaczenie własne). Z kolei Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Rada Europy w swoich „Wytycznych dotyczących wolności stowarzyszeń” („Guidelines on Freedom of Associations”) poświęcają pomocy państwa kilkanaście punktów, mówiąc między innymi, że „natura stowarzyszeń, polegająca na działalności nie dla zysku, oraz waga podejmowanych przez nie działań powodują, że wsparcie państwa może być konieczne dla ich zakładania i możliwości działania” (str. 68, tłumaczenie własne).
My spotkaliśmy się z negatywnym odbiorem naszej próby skorzystania z tych pozytywnych działań państwa. Nie oszczędzono nam uwag o nieuzasadnionym oczekiwaniu preferencyjnego traktowania stowarzyszeń (w zasadzie, dlaczego by nie, biorąc pod uwagę wskazówki cytowanych instytucji?); zaleceń co do „roztropnego wnoszenia skarg zasługujących na uwzględnienie” (w „Prawniku” z 12 grudnia 2017 r. pisaliśmy, dlaczego nie boimy się przegranych spraw i dlaczego ryzyko związane z trudnymi przypadkami uważamy za główny sens działalności organizacji społecznych) i komentarzy o „nieuprawnionym oczekiwaniu wsparcia ze środków publicznych” (nie jest ani nieuprawnione, ani nadzwyczajne).
Sądy nie pozostawiły wątpliwości, że organizacjom działającym na rzecz praw człowieka, zarejestrowanym jako organizacje pożytku publicznego, nie przysługuje pozytywne działanie państwa wspierające je w realizacji celów. Analiza postanowień NSA skłania do wniosku, że ich autorzy zamiast odnieść się do brzmienia przepisu, wzięli pod uwagę ich skutek – zwolnienie spraw z zakresu prawa do informacji z ponoszenia opłat sądowych. Tutaj problem wynika nie z brzmienia przepisów prawnych, ale ze sposobu ich stosowania przez sądy.
Również regulacja p.p.s.a. dotycząca zwolnienia z kosztów sądowych, którą organizacje mogłyby zastosować w trudnych dla nich czasach, jest raczej martwym przepisem. Zwolnienie jest uzależnione od uznania sądu, a przesłanka, której spełnienie pozwala w ogóle uruchomić to uznanie, odnosi się do posiadania środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów sądowych. Takie sformułowanie sprawia, że zwolnienie z kosztów sądowych organizacji zatrudniającej pracownice i pracowników i prowadzącej działalność na szerszą skalę będzie możliwe nie wówczas, gdy organizacja wpadnie w problemy finansowe, lecz gdy te problemy zakończą się bankructwem.
Choć to nie istota problemu, to nie pociesza niezrozumienie przez referendarzy i sędziów specyfiki funkcjonowania organizacji społecznych i surowe oczekiwania wobec ich umiejętności planowania środków. Aż chciałoby się powiedzieć, że łatwo tak widzieć świat, otrzymując gwarantowaną i stosunkowo stałą pulę pieniędzy z budżetu państwa.
Zwolnienia są wprawdzie wyjątkiem od reguły, ale wyjątek ten został przez NSA zdefiniowany niekorzystnie dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Nie musiało tak być. Zabrakło troski o obywateli i „pozytywne obowiązki państwa”