Samorząd nie może przedkładać interesu przedsiębiorstwa, z którym wchodzi w partnerstwo publiczno-prywatne, ponad prawo mieszkańców do informacji publicznej.
To wnioski z precedensowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że prezydent miasta nie miał prawa odmawiać mieszkańcom dostępu do pełnej dokumentacji firmy, powołując się na jej tajemnicę handlową.
Sprawa dotyczyła wybudowanej za 725 mln zł spalarni odpadów w Poznaniu, która powstała w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. W zamian za poniesione nakłady inwestor miał mieć zagwarantowany zysk w wysokości 70 mln zł rocznie. Tyle bowiem miasto miało płacić mu za utylizację ponad 210 tys. ton odpadów. Samorząd zadeklarował, że będzie dostarczać je do spalarni każdego roku.
Spór zainicjował Lechosław Lerczak, aktywista z organizacji My-Poznaniacy. Wystąpił do prezydenta o udostępnienie zapisanych w umowie szczegółów współpracy na linii samorząd–firma.
Reklama
– Wiele osób miało obawy co do konkretnych ustaleń. Wiadomo było jedynie, że miasto przez 25 lat ma zapłacić 2,2 mld zł i zobowiązało się dostarczyć firmie określoną ilość odpadów. Nic nie wspominano natomiast o ewentualnych karach umownych, które podatnicy musieliby ponieść, gdyby miasto nie wywiązało się z tych warunków – mówi Lechosław Lerczak.
Ochrona przed konkurencją

Reklama
Urząd miasta przesłał zainteresowanemu dokumentację uboższą o kilkadziesiąt stron, które – jak stwierdzono – nie mogły być ujawnione, bo zawierały informacje chronione. Poufność tych fragmentów miała zastrzec firma. Skierowała w tej sprawie stosowne pismo do prezydenta. Przekonywała, że zawierają one „informacje o wartości gospodarczej, w szczególności o charakterze organizacyjnym i finansowym, których publiczne udostępnienie mogłoby spowodować zachwianie konkurencyjności partnera prywatnego na rynku”.
Stanowisko to podtrzymało samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazało za prezydentem, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 933) zasada jawności podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy, chyba że on sam zrezygnował z przysługującego mu prawa. Firma złożyła jednak wyjaśnienia i zastrzegła fragmenty, którymi nie chciała się dzielić – podkreśliły organy.
Bez tajemnic tam, gdzie fundusze gminy
Inaczej do sprawy podeszły jednak sądy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał rację aktywiście. Uznał, że prezydent nie mógł odmówić mu wglądu w zapisy umowy między prywatną firmą a miastem.
Wymienił ku temu dwa powody. Po pierwsze wskazał, że taka umowa jest informacją publiczną sama w sobie, bo jedną z jej stron jest samorząd, jej postanowienia dotyczą przydzielonych mu zadań (gospodarowanie odpadami), a ich realizacja nastąpi z wykorzystaniem środków publicznych. Po drugie WSA uznał, że umowa zawiera też wiele informacji o charakterze informacji publicznej, które dotyczą spraw majątkowych JST, np. ewentualnych dodatkowych obciążeń i sposobu zabezpieczenia interesów miasta w przypadku niewywiązania się z umowy przez drugą stronę.
Sąd podkreślił, że inwestor zbyt szeroko określił, co, jego zdaniem, mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorcy. Wymienił bowiem m.in. „nie tylko model finansowy, czy zaaprobowane przez strony rozwiązania techniczne i technologiczne inwestycji, lecz także część zamierzonego efektu ekologicznego”.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła firma, która wybudowała spalarnię. Przegrała, a sędziowie NSA stwierdzili, że obywatele mają prawo znać całą treść umowy, skoro w inwestycję zaangażowane są środki publiczne.
Jawność wyzwaniem na przyszłość
Rozstrzygnięcie to podzieliło ekspertów. Część przekonuje, że wyrok może zmienić dotychczasową praktykę samorządów i firm, które inwestują w formule PPP, dzięki czemu będzie ona bardziej transparentna dla mieszkańców. To z kolei przełoży się na wzrost zaufania do takich inicjatyw, od których najprawdopodobniej nie będzie odwrotu z powodu wyczerpywania się unijnych pieniędzy na inwestycje.
Inni przekonują, że chociaż popularyzacja PPP leży w interesie samych gmin, to zbyt rygorystyczna wykładnia pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa może przynieść odwrotny skutek, ponieważ firmy będą przy takich inicjatywach dużo ostrożniejsze. A w najgorszym przypadku mogą w ogóle zrezygnować z takich umów, bo ryzyko, że wszystkie ich informacje będą ujawnione, uderzy w nie, a wzmocni konkurencję.
Dr hab. Hubert Izdebski, profesor SWPS, uważa jednak, że firmy nie powinny się obawiać, bo wyrok NSA nie przesądza o obowiązku ujawniania całości umowy. – Skutkiem tego orzeczenia będzie konieczność rozważenia przez prezydenta Poznania, na ile poszczególne postanowienia umowy można materialnie wiązać z tajemnicą przedsiębiorstwa. A potem jego decyzja i tak może, po raz kolejny, trafić do SKO i do sądu administracyjnego – wyjaśnia Izdebski.
OPINIA
Zasada jawności jest ważna. Ale nie ona jedna
Magdalena Zabłocka radca prawny w Praktyce Infrastruktury i Energetyki, Domański Zakrzewski Palinka / Dziennik Gazeta Prawna
Obawiam się, że ostatnie rozstrzygnięcie NSA może zaniepokoić wiele firm, które rozważają inwestycje w partnerstwie z samorządami. Mogą nie chcieć ryzykować, że część wrażliwych informacji zostanie ujawniona w drodze dostępu do informacji publicznej, pomimo ich skutecznego zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorcy (np. na etapie składania ofert). Trudno będzie się im dziwić, zwłaszcza że w przypadku projektów PPP załącznikami do umowy są często elementy oferty wykonawców dotyczące szczegółów zastosowanej technologii lub modelu finansowego realizacji przedsięwzięcia. W szczególności wrażliwe będą dane finansowe, a więc te elementy oferty, w których wykonawca poda swoją stopę zwrotu, wysokość marż czy szczegółowe koszty realizowanego zadania w całym okresie projektu. W istocie wykonawca wskazuje zamawiającemu model biznesowy wykonywania umowy.
Zasada jawności umów jest wartością. Można zrozumieć punkt widzenia mieszkańców, którzy chcą wiedzieć i kontrolować, jak gminy wydają wspólne pieniądze. Jednakże jawność nie jest jedyną wartością, która powinna być chroniona przez zamawiających – tajemnica przedsiębiorcy też jest istotna.
ORZECZNICTWO
Wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 852/16.