Subskrybuj nas na Youtube
Istota toczącego się sporu o konstytucyjność wyboru sędziów do KRS przez Sejm sprowadza się do interpretacji. Zastosowanie jednej z dwóch możliwych wykładni trudno natomiast kwalifikować jako naruszenie konstytucji
Zmiany szeroko rozumianego sądownictwa, jakie wprowadza obecny rząd i popierająca go większość sejmowa, budzą ożywioną, nierzadko nawet nazbyt emocjonalną debatę publiczną. W dyskusji podnoszone są zarówno argumenty funkcjonalne, jak i polityczne. Niemało miejsca zajmują w niej także wątki dotyczące konstytucyjności wprowadzanych rozwiązań. Niniejszy artykuł dotyczy ostatniego z wymienionych obszarów. W ferworze sporów z dużą łatwością szermuje się bowiem argumentem naruszania (łamania) Konstytucji RP. Czasami teza o niekonstytucyjności ustanawianych rozwiązań przedstawiana jest jako na tyle oczywista, że nawet niewarta uzasadnienia. Otóż, w moim przekonaniu nie jest to aż tak oczywiste, jak się może wydawać.
Tak zarysowany aspekt „sporu o władzę sądowniczą” można, mniej lub bardziej precyzyjnie, wyróżnić w większości, jeśli nie we wszystkich jego przejawach (włącznie z tzw. sporem o TK, który zapoczątkował napięcia polityczne). Nie sposób w tym miejscu ich wszystkich szczegółowo analizować, lepiej odwołać się do jednego wybranego przypadku i jemu poświęcić więcej uwagi. Wśród spraw, które wciąż przykuwają prawniczą opinię publiczną, jest kwestia konstytucyjności ustawy z 8 grudnia 2017 r. nowelizującej ustawę o KRS (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). Największe kontrowersje w tym zakresie budzi skrócenie na jej podstawie kadencji wybieralnych członków KRS oraz wyposażenie Sejmu w uprawnienie do wyboru nowych sędziów-członków rady.
Konstytucja ustanawia czteroletnią kadencję wybieralnych członków KRS (art. 187 ust. 3), co w konsekwencji oznacza także jej konstytucyjną ochronę. Nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego. Trybunał Konstytucyjny – w wielokrotnie przywoływanym w tej dyskusji wyroku z 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07) – dopuścił możliwość skrócenia kadencji członków Krajowej Rady Sądownictwa tylko przy wskazaniu nadzwyczajnych, konstytucyjnie uzasadnionych okoliczności. Czy w analizowanej sytuacji można wskazać na owe nadzwyczajne okoliczności? Otóż można! W tym celu należy jednak przypomnieć, iż na skutek decyzji samej KRS (stanowisko z 12 lutego 2002 r.) uznano, że „okres 4 lat wymieniony w art. 187 ust. 3 Konstytucji nie odnosi się (...) ani do organu jako całości, ani do wszystkich poszczególnych członków KRS, lecz tylko do grupy »wybranych członków« KRS i to nie jako całości, jako zorganizowanej grupy – lecz do poszczególnych członków tej grupy”. Na tej podstawie wytworzyła się praktyka indywidualnego traktowania kadencji wybranych członków KRS. W rezultacie ich kadencje rozpoczynały się i kończyły w różnych terminach. Problem pojawił się w momencie, kiedy ustawodawca, korzystając ze swoich bezsprzecznych konstytucyjnych uprawnień, uznał, iż należy ustanowić na poziomie ustawowym jednolitą, wspólną kadencję wszystkich wybieranych członków KRS. Kompetencja taka mieści się w określonej w konstytucji delegacji do określenia w ustawie „ustroju, zakresu działania i trybu pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków (art. 187 ust. 4). Zakres swobody ustawodawcy w tym względzie nie wynika wyłącznie z uprawnienia do określenia sposobu wyboru członków KRS, ale także z obowiązku ukształtowania ustroju KRS. Zastosowana w tym przypadku formuła upoważnienia jest najszerszą spośród znanych konstytucji (dodatkowo wskazać można, iż nie została ona użyta zarówno w odniesieniu TK, TS, jak i NIK, NBP oraz KRRiTV).
Tak więc dopuszczalny konstytucyjnie cel ustawodawcy (wprowadzenie jednolitej kadencji wybieranych członków KRS) w istniejącej sytuacji faktycznej (kadencji indywidualnej) nie byłby, przy założeniu bezwzględnej ochrony kadencji każdego z poszczególnych członków KRS, w ogóle możliwy do realizacji (ze względów „technicznych”). Stąd uznać należy, iż w tych konkretnych okolicznościach wystąpiły nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności uzasadniające skrócenie kadencji. Inaczej mówiąc, w momencie zakończenia kadencji jednego z członków KRS trwała kadencja innego członka rady, a więc bez takiego zabiegu (skrócenia kadencji) niemożliwe byłoby zrealizowanie przez ustawodawcę założonego i konstytucyjnie dopuszczalnego celu. Co więcej, ustanowienie wspólnej kadencji dla wybieranych członków KRS jest jednocześnie bardziej adekwatnym (optymalnym) odczytaniem konstytucji. Wszak w art. 187 ust. 3 Konstytucji RP dla wszystkich wybranych członków KRS został użyty wyraz „kadencja” w liczbie pojedynczej. Każda więc z grup wybieranych członków KRS posiada jedną, wspólną kadencję. Trafność tej wykładni potwierdza a contrario konstytucyjnie określony charakter kadencji sędziów TK, którzy są wybierani „indywidualnie przez Sejm na 9 lat” (art. 194). Te m.in. względy spowodowały uznanie przez TK indywidualnej kadencji członków KRS za niekonstytucyjną (wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17).
Praktyczną konsekwencją ustanowienia wspólnej kadencji wybieralnych członków KRS jest uznanie, iż w sytuacji wygaśnięcia mandatu wybieranego członka KRS jego następca kontynuuje tę samą kadencję, a więc jest wybierany „na dokończenie” trwającej już kadencji. W takim przypadku, ujmując zagadnienie od innej strony, mamy do czynienia z jedną kadencją, w ramach której mandat wykonywany jest kolejno przez dwóch piastunów.
Tylko nieco na marginesie głównego wywodu przypomnieć należy, iż na poziomie ustawowym w obszarze kadencji członków KRS już wcześniej zachodziły znaczące zmiany, np. ich mandat mógł być sprawowany przez wiele kadencji (ustawa o KRS z 27 lipca 2001 r., Dz.U. z 2010 r. nr 11, poz. 67 ze zm.) lub tylko przez dwie kadencje (po nowelizacji ustawy o KRS z 2007 r.; Dz.U. nr 73, poz. 484, zmiana utrzymana następnie w ustawie o KRS z 12 maja 2011 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 976 ze zm.). Również przez cały okres obowiązywania ustawy z 20 grudnia 1989 r. o KRS (Dz.U. nr 73, poz. 435 ze zm.) istniało ww. ograniczenie. Tak więc w okresie obowiązywania konstytucji z 1997 r. pierwotnie istniało takie ograniczenie (do wejścia w życie ustawy o KRS z 2001 r.), później zostało ono uchylone, a w 2007 r. przywrócone. Przy czym jego ustanowienie w 2007 r. było przez ówczesną KRS oceniane jako niekonstytucyjne (zob. opinia KRS z 8 czerwca 2006 r.). Znamienne jest jednak, iż Krajowa Rada Sądownictwa, występując 27 kwietnia 2007 r. do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją rozwiązań zawartych nowelizacji z 2007 r., nie objęła swoim wnioskiem powyższej kwestii. Tylko retorycznie można więc pytać, które z tamtych rozwiązań ustawowych łamały konstytucję? A może jednak należałoby uznać, że konstytucja zawiera pewne luzy decyzyjne skutkujące konstytucyjnością każdego z tych rozwiązań.
Sprawa konstytucyjności wyposażenia Sejmu w prawo wybierania sędziów-członków KRS jest bardziej złożona. Konstytucja pozwala bowiem na sformułowanie dwóch przeciwstawnych i do pewnego stopnia „równie prawdopodobnych” wykładni. Jądrem pierwszej z nich jest prosta konstatacja, że konstytucja przesądza „jedynie” o liczbie sędziów (wybieranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych) wchodzących w skład KRS, nie rozstrzyga zaś, kto miałby ich wybierać (art. 187 ust. 1 pkt 2). Przy czym w odniesieniu do innych wybieranych członków KRS ustawa zasadnicza wskazuje również podmiot dokonujący wyboru (art. 187 ust. 1 pkt 3). Stąd płynie dopuszczalny wniosek, iż jeśli w jednym przypadku ustrojodawca wskazał na taki podmiot, to brak takiego rozstrzygnięcia w innym przypadku jest jego świadomym wyborem, a to tworzy pole do decyzji dla ustawodawcy. Ten sposób wykładni znajduje dodatkowe wsparcie w szerokim zakresie zagadnień przekazanych do regulacji w ustawie (art. 187 ust. 4). Podstawą dla sformułowania drugiego sposobu wykładni jest inne, również dopuszczalne wnioskowanie: skoro konstytucja wskazała, iż Sejm wybiera czterech posłów do KRS, to nie może wybierać innych członków rady.
W celu rozwikłania powstałego w ten sposób interpretacyjnego węzła gordyjskiego zwolennicy tak jednego, jak i drugiego sposobu wykładni poszukują dodatkowych argumentów i kontrargumentów mających prowadzić do uzyskania jednoznacznego rezultatu. Pojawiają się kontrargumenty, iż konstytucyjne gwarancje sejmowych kompetencji nie wykluczają możliwości przyznawania Sejmowi w drodze ustawy innych uprawnień, oraz że w tym obszarze konstytucja również zawiera luzy decyzyjne itd. Z drugiej zaś strony podnoszone są argumenty systemowe – wskazujące na naruszenie zasady podziału władzy – oraz funkcjonalne: o spodziewanym upolitycznianiu tak kreowanej KRS itd. Tego typu szermierka na argumenty i kontrargumenty może trwać w nieskończoność (w każdym razie długo) i zapewne nie doprowadzi do „pełnej zgody” w kwestii sposobu rozumienia analizowanych przepisów. Niezależnie od ostatecznych jej rezultatów, na podstawie poczynionych ustaleń można stwierdzić jedno: istota toczącego się sporu konstytucyjnego sprowadza się do „kwestii interpretacji” zmierzających do ustalenia właściwej (tj. zakodowanej w przepisach konstytucji) normy prawnej. Zastosowanie jednego z dwóch zarysowanych powyżej sposobów wykładni trudno natomiast kwalifikować jako naruszenie konstytucji. Inaczej mówiąc, przyjęcie jednej ze spornych wykładni (dla jednych prawidłowej, dla innych błędnej) nie może oznaczać pogwałcenia konstytucji (niezależnie od tego, jak bardzo nie zgadzaliby się z nią zwolennicy wykładni alternatywnej). W każdym razie takie „naruszenie” konstytucji jednoznacznie odróżnić należy od sytuacji, w której właściwy podmiot postępuje w sposób sprzeczny z jednoznacznie wysłowioną normą konstytucyjną. Zastanawiać się także można, czy takie mieszanie pojęć i ich znaczeń służy ostatecznie ochronie i autorytetowi konstytucji, o jakości debaty publicznej nie wspominając.
Dopuszczalny konstytucyjnie cel ustawodawcy (wprowadzenie jednolitej kadencji wybieranych członków KRS) w istniejącej sytuacji faktycznej (kadencji indywidualnej) nie byłby, przy założeniu bezwzględnej ochrony kadencji każdego z poszczególnych członków KRS, w ogóle możliwy do realizacji. Stąd uznać należy, iż w tych konkretnych okolicznościach wystąpiły nadzwyczajne, konstytucyjnie okoliczności uzasadniające skrócenie kadencji.
