W momentach budzących społeczne emocje czy dylematy komentatorzy przestają myśleć o państwie w kategoriach instytucji publicznych , koncentrując się na ludziach, którzy je reprezentują.
Reklama
W ostatnich tygodniach powróciła jako temat dyskusji problematyka dbania o instytucje publiczne, czy też szerzej tzw. myślenia instytucjonalnego. Wątki takie pojawiały się w publicznych wypowiedziach prof. Michała Królikowskiego w sprawie pozycji ustrojowej Sądu Najwyższego. Odniesienia do budowania silnych instytucji akademickich występują w wypowiedziach ministra Jarosława Gowina. Wreszcie królują w mediach – przy okazji głośnej sprawy zawieszenia przez SN postępowania kasacyjnego w sprawie Mariusza Kamińskiego czy np. na kanwie udziału Pierwszej Prezes SN w uroczystości zaprzysiężenia nowego sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
Wschodnia szkoła
Komentatorzy koncentrują się zazwyczaj na czysto ludzkich kontekstach określonych zachowań przedstawicieli państwa, zapominając, że w dojrzałej kulturze politycznej ów ludzki aspekt działania instytucji publicznych nie powinien odgrywać istotnej roli. Innymi słowy, działania winny być podejmowane na podstawie i w granicach kompetencji wyznaczonych przez prawo i analizowane przez pryzmat organu, a nie człowieka, który pełni daną funkcję. W dalszym jednak ciągu w dyskursie publicznym odwołania do myślenia o państwie w kategoriach instytucji publicznych załamują się w momentach budzących społeczne emocje czy dylematy.
Musi to budzić sprzeciw tych wszystkich, którym leży na sercu budowa silnych atrybutów rodzimej państwowości na wzór demokracji zachodnich i płynącego zeń wzorca funkcjonowania elementów państwa nie przez pryzmat czysto ludzki – co charakteryzuje postfeudalny model rządzenia właściwy „wschodniej” koncepcji państwowości (gdzie akcentuje się to, że rządzą ludzie, a nie instytucje). W dojrzałych demokracjach mamy raczej do czynienia z powściągliwością w aspekcie plemiennego myślenia o państwie na rzecz analizy działania organów rozumianych normatywnie. Zanik w polskim dyskursie publicznym (przede wszystkim medialnym) instytucjonalnego aspektu działania organów władzy publicznej dowodzi – niestety – jego niedojrzałości i konieczności mentalnej budowy podwalin silnej rodzimej państwowości, czego przyczyn można doszukiwać się jeszcze w okresie zaborów i słabości instytucjonalnej Rzeczypospolitej szlacheckiej, z brakiem profesjonalnego aparatu biurokratycznego, który towarzyszył okresowi monarchii absolutnej według wzoru francuskiego, pruskiego czy austriackiego.
Ponad animozjami
Jakże często mówimy, że np. danego sędziego TK wybrała określona partia (rozumiana jako większość parlamentarna), podczas gdy perspektywa instytucjonalna, a w szczególności normatywna, akcentuje w pierwszej kolejności, że wyboru takiego dokonał ukonstytuowany w prawidłowy sposób organ – Sejm. Uroczystość w Pałacu Prezydenckim, w której uczestniczą określone osoby (pełniące funkcje, przykładowo, prezydenta, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego itp.) winna być odczytywana jako wzajemne relacje właściwych organów czy też szerzej – instytucji, które muszą mieć poprawne, państwowo-formalne stosunki, aby móc realizować kompetencje wynikające z prerogatyw władzy publicznej i bieżącej polityki państwa. Marzeniem wszystkich zewnętrznych przeciwników dobrze działającego Państwa Polskiego jest właśnie brak współpracy organów państwowych, prowadzone w mediach kłótnie i niezrozumienie działań organów państwa, jeżeli nie są one po myśli określonego środowiska politycznego.
W perspektywie instytucjonalnej organy muszą prawidłowo współpracować niezależnie od – nieraz silnych – personalnych animozji między osobami pełniącymi w nich określone funkcje. Nie tylko wynika to z bieżącej polityki państwa, lecz także jest celem samym w sobie – jako wyłączanie z bieżącego sporu politycznego, społecznego czy aksjologicznego tradycyjnej sfery funkcjonowania państwa, jaką jest realizacja bieżących zadań. Sam proces współdziałania instytucji jest kreowaniem ich podmiotowości, także podmiotowości państwa i poczucia jego suwerenności (tradycyjnie definiowanej jako zdolność do samodecydowania o fundamentalnych kwestiach ustrojowych i politycznych).
Samo pojęcie instytucji inaczej postrzegają różne nauki: socjologia, ekonomia, także prawo. Cechą wspólną wszystkich tych podejść jest – w sensie opisowym – akcentowanie zbiorowego działania, reprezentacji ogólnej jakiejś wspólnoty i rezygnację z analizy działań organów analizowanych przez kontekst jedynie ludzki. Specyfikę instytucjonalną akcentują zasady propaństwowego działania, które odwołują się do konieczności budowy tożsamości państwa poprzez kształtowanie organów władzy publicznej z uwzględnieniem własnej kultury i tradycji historycznej. Co bardzo ważne, dyrektywa ta rozumiana jest nie tylko historycznie (akcentując „to, co było”), lecz przede wszystkim „na przyszłość” – jako proces konstytuowania organów państwa o mechanizmach odpornych na bieżące zawirowania polityczne, społeczne, międzynarodowe itp.
Państwo czy rząd
W nauce prawa myślenie instytucjonalne pojawia się przede wszystkim w dyskursie konstytucyjnym (w ramach doktryny konstytucjonalizmu instytucjonalnego), choć definiowanym szeroko: jako zapewnienie realnej podmiotowości organom funkcjonującym w ramach określonych rodzajów władz. Z drugiej strony, tradycja silnych instytucji państwowych kojarzona jest współcześnie z doktryną francuską oraz krajami anglosaskimi, co jednak wynika z całkowicie odmiennych dla tych krajów doświadczeń ustrojowych. W literaturze zauważa się niekiedy, że „w krajach anglojęzycznych mówi się zwyczajowo o rządzie, podczas gdy Europejczycy prawie zawsze mówią »państwo«” (G. Sartori, „Teoria demokracji”, Warszawa 1994, s. 75). To krótkie zdanie realnie akcentuje fundamentalną różnicę aksjologiczną w kwestii postrzegania i definiowania mechanizmów działania instytucji publicznych. O ile państwa anglosaskie oparte były na wzorcu decentralizacji władzy właściwie od ich zarania, o tyle kraje prawa stanowionego (przede wszystkim europejskie) cechował – mówiąc w sposób najbardziej ogólny – wzorzec budowy własnej autonomii i siły w oparciu o jakąś formułę centralizmu. Wynikało to z przekształcania feudalnego myślenia o państwie jako folwarku władcy w jednolitą domenę królewską, łączoną poczuciem związków opartych nie tylko na więzach krwi, lecz właśnie wspólnotą instytucjonalną (zatem instytucje miały „grać do jednej bramki”), połączonych wspólnotą wartości, tradycji, poczucia bezpieczeństwa, co uosabiała władza królewska. Z chwilą, gdy władza jednolita stawała się instytucją samą w sobie, spajającą naród jako wspólnotę (po Rewolucji Francuskiej wolnych i równych obywateli), państwo zyskało podmiotowość i specyfikę na wzór, na jaki postrzegamy je współcześnie.
W Europie Zachodniej proces ten rozłożony został na kilkaset lat. W Polsce nigdy – niestety – na dobre nie zaistniał, poza (w zalążku) okresem międzywojennym. Pewne elementy etosu instytucjonalnego były obecne w okresie PRL, ale zahamowane wskutek braku pełnej niepodległości państwa polskiego. Historycznie za jeden z czynników utrudniających myślenie instytucjonalne o polityce państwa uważa się brak w polskim doświadczeniu absolutyzmu. W państwach ościennych stał się podstawą budowania silnych instytucji. Inne to: niedostosowanie ustroju Rzeczypospolitej szlacheckiej do ówczesnych wymogów i niebezpieczeństw (zderzenie się ze sprawnym aparatem państw absolutnych, przyszłych zaborców), a potem ponadstuletni okres braku własnej podmiotowości przypadający w większości na kluczowy XIX w. Społeczeństwa Zachodu przekształcały się wtedy z wiejskich w proletariacko-burżuazyjne.
Można zaryzykować stwierdzenie, że instytucjonalizm w wymiarze ustrojowym i społecznym pojawił się w Polsce dopiero po przemianach roku 1989, stanęło mu jednak na przeszkodzie zjawisko partiokracji, czyli zagarniania tradycyjnie wyłączanych z bieżącej polityki sfer państwa przez partie polityczne. Z drugiej strony w literaturze socjologicznej zauważa się, że właśnie środowiska niepodległościowe i patriotyczne usiłowały po 1989 r. poszukiwać jakiejkolwiek narracji tożsamościowej, w ramach której pojawiły się akcentujące ów instytucjonalny wymiar państwa wspólnoty konserwatywne. W myśl obserwacji psychologa nauki Thomasa Kuhna zmiany wyznaczające paradygmaty postrzegania rzeczywistości – w tym prawne – albo opierają się na ich przeobrażeniu (transformacji, ewolucji), albo są zastępowane przez wzorce odmienne (rewolucyjnie). Być może część decydentów politycznych uznała, że instytucjonalizm w Polsce możliwy jest do osiągnięcia jedynie na drodze rewolucji, a nie ewolucji społecznej i prawnej.
Morał jest prosty: by nie wylać dziecka z kąpielą, wszyscy uczestnicy życia publicznego muszą ze sobą współpracować, co najsilniej uwidacznia się w aspekcie formalnego współdziałania władz w ramach dobra wspólnego. W doktrynie francuskiej cele polityczne materializuje zasada suwerenności narodu, co w krajach anglosaskich traktowane jest niekiedy jako populizm, w Europie zaś – przynajmniej do niedawna – wyznaczało fundamentalny kierunek współdziałania wszystkich organów władz w myśl hasła: czego naprawdę chcą ludzie?