Co zarzuca nam kancelaria Senatu?

Zacznijmy od początku. Kancelaria Senatu informuje w odniesieniu do ustawy o SN, że „nowa numeracja artykułów tego aktu prawnego jest prawidłowa i nie stanowi naruszenia jakichkolwiek procedur legislacyjnych.” I jest to prawda. W swoich wczorajszych publikacjach informowaliśmy wyraźnie, że naruszenie procedur, nie stanowiło to, że legislatorzy dostosowali numerację, do wymogów. Chwała im za to. O naruszeniu procedur stanowił sposób dostosowania numeracji, czyli przeprowadzony po trzecim czytaniu w Sejmie (po uchwaleniu ustawy), a przed wysłaniem ustawy do Senatu. Izba wyższa dostała ustawę w treści innej niż przyjął ją Sejm; jedynie po „wyczyszczeniu” jej, by uczynić zadość wymogom poprawnej legislacji. To minimalizowało ryzyko, że do ustawy nie będą zgłaszane poprawki natury legislacyjnej, które spowodują, że ustawa trafi z powrotem do Sejmu. Jednocześnie zwiększało szansę na przyjęcie projektu w pierwszym czytaniu.

Co zarzuca nam kancelaria Sejmu?

„(…) Przyjęta przez Sejm poprawka zgłoszona na etapie drugiego czytania, polegająca na dodaniu po artykule 87 trzech kolejnych artykułów: 87a, 87b i 87c została – zgodnie z praktyką legislacyjną – skonsumowana przez legislatora poprzez nadanie treści dodanego artykułu 87a numeru 88, artykułowi 87b numeru 89 a artykułowi 87c numeru 90”.

Od kiedy to Biuro Legislacyjne dokonuje ingerencji w ustawie „zgodnie z praktyką legislacyjną – a nie na podstawie wyraźnego upoważnienia, czy to w formie przepisu, czy to w formie uchwały?

Takie pytanie zadają niemal wszyscy konstytucjonaliści, z którymi rozmawialiśmy.

W przesłanym do redakcji żądaniu sprostowania, w poniedziałek o godz. 15:34, Kancelaria Sejmu pisze, że nieprawdą jest, że „prezydent dostanie więc na biurko albo akt w innym brzmieniu niż ten uchwalony przez Sejm, albo inny niż przegłosowany przez Senat”. Jest to bowiem ten sam tekst. To, że ujednolicone zostały numery artykułów nie znaczy, że jest to inny akt prawny – pisze kancelaria.

Takie autorytety jak m.in. sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku Ewa Łętowska, dziekan wydziału prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego Jerzy Pisuliński, czy wybitny polski konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski mają co prawda inne zdanie i przedstawili w naszej wczorajszej publikacji argumenty na jego poparcie, ale jak widać dla Roberta Kolasy, dyrektora Centrum Informacyjnego Senatu, nie były one przekonujące. Inna spraw, że się do nich w żaden sposób nie odniósł.

Szkoda, że również nieprzekonujące są fakty, o których informujemy na naszej stronie internetowej od godz. 9:40. Wynika z nich, że już sama zmiana numeracji powoduje, że Sejm przyjął inną ustawę a Senat inną. Dowód?

Sejm uchwalił ustawę, zgodnie z którą do czasu wydania nowego rozporządzenia (ale nie dłużej niż przez rok) będzie obowiązywało dotychczasowe rozporządzenie prezydenta w sprawie dodatku funkcyjnego członków Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego (wydane na podstawie art. 70 ust. 5 obowiązującej wciąż ustawy o SN).

Tak stanowił art. 110 pkt 2, który odsyłał do art. 107. Tymczasem po zmianie numeracji nie ma podstawy do utrzymania w mocy tego rozporządzenia, albowiem art. 110 pkt 2 nadal odsyła do art. 107, który dotyczy zupełnie czegoś innego - a powinien do art. 111.
Tak więc w wersji uchwalonej przez Sejm, inny akt prawny był utrzymany w mocy, a wersji wysłanej do Senatu i przez niego zaakceptowanej, ten akt prawny traci moc.

Mówiąc prościej, legislatorzy poprzenosili normy prawne. Ale nie zawsze zmienili ich treści tam, gdzie odwoływały się one do innych przepisów. Tym samym ustawa jest dysfunkcjonalna.
- Jeśli wskutek poprawek nastąpiło przesunięcie norm prawnych do innych jednostek redakcyjnych, ale same jednostki redakcyjne nie zostały do tej zmiany dostosowane, w oczywisty sposób możemy mówić o niestarannej legislacji - przyznaje prof. Piotr Kruszyński z UW.

Dlaczego nie można robić zmian w ustawie po trzecim czytaniu?

- Ustawa nie może mieć układu, w którym po artykule np. 87 następuje art. 87a itd., ponieważ jest to niezgodne zasadami poprawnej legislacji (art. 87a można dodać dokonując nowelizacji ustawy, a nie uchwalając nową – przyp.red.). To nie powinno być przedmiotem głosowania w trzecim czytaniu, ponieważ nie może istnieć ustawa zgodna z zasadami poprawnej legislacji, która nie jest porządnie ponumerowana. Sejm przyjął więc wadliwą ustawę – mówi prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu SWPS.
- Równie dobrze mógł przyjąć ustawę, w której stosuje numerację rzymską, albo taką w której po art. 5 następuje art. 25. Moim zdaniem to wina kancelaria Sejmu. Bo jeśli uchwalono wadliwą ustawę, to albo może to naprawić Senat, albo Sejm zarządzając reasumpcję głosowania. W rezultacie służby sejmowe przesłały inny tekst ustawy niż uchwalony, a przecież w ustawie nie można zmienić nawet przecinka – tłumaczy prof. Hubert Izdebski.

Eksperci mówią więc jasno: prawdą jest, że ustawa powinna być sporządzona zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. W tym względzie marszałek Sejmu ma rację. Rzecz w tym, że należy to zrobić przed jej uchwaleniem, a nie po. Posłowie bowiem mają prawo uchwalić akt niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. To ich odpowiedzialność.

Dlaczego numery artykułów mają znaczenie?

Błędne jest twierdzenie, że skoro w ustawie, poza wszelkim trybem, dokonuje się zmian numeracji w poszczególnych artykułach, a nie samej treści, to nadal jest to ta sama ustawa. Kolejność poszczególnych norm w akcie prawnym ma znaczenie np. dla wykładni systemowej. To jest to, do czego się odwoływał w Senacie minister Marcin Warchoł, komentując oczywistą sprzeczność w ustawie o SN pomiędzy art. 12 a art. 18. Pierwszy stanowił, że Zgromadzenie Ogólne SN przedstawia Prezydentowi pięciu kandydatów na I prezesa SN, a drugi, że tylko trzech. Zdaniem rządzących ten pierwszy przepis – jako wcześniejszy i bardziej szczegółowy jest istotniejszy. Tak więc wszelkie zmiany w treści ustawy, zwłaszcza po jej uchwaleniu, nie mogą być dokonywane poza trybem, samodzielnie, przez nie wiadomo kogo i bez upoważnienia Sejmu, który de facto bierze za nie odpowiedzialność.

Kiedy Biuro Legislacyjne może „pozmieniać numerki”?

Po aferze Rywina wprowadzono wyraźne ograniczenia dla możliwości ingerowania w treść projektów i uchwalonych już ustaw. Legislatorzy nie są uprawnieni do zmiany ani jednego przecinka, kropki, numeru czy litery bez wyraźnego upoważnienia. Jest to związane ze słynnym kazusem „lub czasopisma”. Dlatego też, jeśli komisja głosuje nad poprawkami, których przyjęcia będzie powodowało np. zmianę numeracji innych artykułów wówczas po zakończeniu głosowania, przewodniczący komisji proponuje przyjęcie uchwały, która upoważnia Biuro Legislacyjne do dokonania zmian redakcyjnych, legislacyjnych i numeracyjnych będących konsekwencją przyjętych poprawek. Jeśli żaden z członków komisji nie wniesie sprzeciwu, uchwała zostaje przyjęta i dopiero wówczas Biuro Legislacyjne ma podstawę prawną do dokonania takich zmian.

Prowadzący obrady komisji sprawiedliwości poseł Stanisław Piotrowicz po zakończeniu bloku głosowań nie wniósł jednak o przyjęcie takiej uchwały. Stwierdził, tylko, że pozostał już tylko wybór posła sprawozdawcy. Zaproponował swoją osobę, przeciwko czemu nikt nie wniósł sprzeciwu, po czym zamknął posiedzenie.

Dlatego w sprawozdaniu komisji eksperci z Biura Legislacyjnego nie dostosowali (bo nie mogli) poprawek do prawideł technik legislacyjnych. W takiej wersji zostały one też przegłosowane podczas posiedzenia plenarnego. Po trzecim czytaniu i przyjęciu całej ustawy błąd posła Piotrowicza mógł jeszcze naprawić prowadzący obrady marszałek Brudziński. Biuro Legislacyjne powinno zasygnalizować marszałkowi Sejmu, że nie otrzymało upoważnienia do dokonania zmian. Wówczas to Sejm mógłby podjąć uchwałę, która upoważniłaby BL do dokonania poprawek, które, jak pisze marszałek Sejmu, są elementarzem legislatora.

– A skoro prowadzący obrady również tego nie zrobił, wówczas ustawa musi iść do Senatu dokładnie w takim kształcie w jakim została uchwalona – przyznaje nam jeden z parlamentarnych legislatorów, który woli zachować anonimowość.

– Wtedy tego typu poprawki wprowadzić powinien Senat i wszystko odbyłoby się zgodnie z zasadami poprawnej legislacji. Tak się jednak nie stało – dodaje.

Czy poprawianie ustaw po uchwaleniu jest praktyką?

Tak właśnie twierdzą marszałkowie Sejmu i Senatu. Wicemarszałek Senatu Adam Bielan poinformował w niedzielę, że w poniedziałkowy poranek na stronie Sejmu zostanie opublikowany wykaz takich ustaw. Na sejmowej stronie w oświadczeniu można znaleźć jednak zaledwie dwa przykłady: ustawy o rybołówstwie morskim z 2014 r. i prawa restrukturyzacyjnego z 2015 r.

Czy to oznacza, że skoro kiedyś wystąpiła analogiczna sytuacja, teraz również była dopuszczalna?
- To, że w praktyce tak postępowano, wcale nie oznacza, że taka praktyka przeszłaby test konstytucyjności. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (SK 38/01) - choć dotyczące oczywiście innych sytuacji, a nie tej sprawy - jest bardzo rygorystyczne, gdy idzie o wpływ faktycznych działań na proces ustawodawczy. Dobitnie podkreśla się znaczenie zachowania właściwej procedury legislacyjnej. A art. 121 ust. 1 konstytucji mówi o tym, że marszałek Sejmu winien Senatowi przekazać ustawę uchwaloną - tłumaczy prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku, która była w składzie orzekającym w sprawie SK 38/01.

Podobnie twierdzi prof. Jerzy Pisuliński, dziekan wydziału prawa UJ. Jego zdaniem dawniejsze uchybienia nie mogą legitymizować kolejnych. Prawnik podkreśla, że skoro nie ma żadnej podstawy prawnej pozwalającej na korygowanie uchwalonych już ustaw przez służby marszałka Sejmu, to należy uznać, że po prostu tego robić nie wolno.

Czy dochowaliśmy rzetelności przy tworzeniu tekstu?

Kancelarie Sejmu i Senatu zarzucają nam, że się z nimi nie skontaktowaliśmy. To prawda. Przy tworzeniu tekstu rozmawialiśmy z sześcioma konstytucjonalistami, pięcioma posłami PiS (wypowiedzi dwóch znajdują się w tekście, trzech poprosiło o niepodawanie ich nazwisk), w tym przewodniczącym sejmowej komisji. Chcieliśmy też porozmawiać z wiceministrem sprawiedliwości Marcinem Warchołem oraz wicemarszałkiem Sejmu Joachimem Brudzińskim. Niestety nie odbierali od nas telefonów.

OŚWIADCZENIE REDAKTORA NACZELNEGO DZIENNIKA GAZETY PRAWNEJ

Nie ma mowy o żadnym fakenews. Przeciwnie, mamy wrażenie, że to my musimy walczyć z absurdalnymi fejkami na temat naszej publikacji. Naprawdę ktoś sądzi, że prof. Łętowska, prof. Pisuliński, prof. Piotrowski, prof. Izdebski, prof. Garlicki, prof. Kruszyński, prof. Zaleśny i wielu, wielu innych znakomitych konstytucjonalistów, wykładowców i praktyków prawa, zawsze bardzo wyważonych w swoich sądach, z bezsprzecznym autorytetem w środowisku, rozpowszechnia na naszych łamach lub wspiera rozpowszechnianie fałszywych albo nieprecyzyjnych informacji? Zresztą dziekan Pisuliński wydał dziś, w poniedziałek, już po naszej publikacji, specjalne oświadczenie w tej sprawie, jednoznacznie wskazując, że fakty i racje są po naszej stronie. Z kolei prof. Zaleśny, choć pierwotnie był ostrożny w ocenie niewątpliwych uchybień, o czym zresztą pisaliśmy, po analizie dodatkowych okoliczności zmienił zdanie. Podobnie prof. Zalasiński. Jutro przedstawimy szereg opinii na ten temat. Materia nie jest łatwa, ale wnioski oczywiste. Nawet zmiana numeracji artykułów w ustawie musi na etapie prac parlamentarnych być dokonana w odpowiedni sposób - przez Sejm, Senat lub za ich wiedzą i na ich polecenie (albo komisji parlamentarnych). Czy można sobie wyobrazić, że ktokolwiek poza organami parlamentu i bez ich wyraźnej dyspozycji zmienia cokolwiek w ustawie – numery, przecinki, litery, może słowa? Ustawa po uchwaleniu przez posłów to świętość. Na dodatek – co bardzo ważne, wręcz kluczowe - nie mówimy tylko o zmianie porządkowej, bez wpływu na meritum. Proszę zobaczyć, do czego po tych korektach odsyła art. 110 zawetowanej ustawy o SN! Delikatnie mówiąc, odsyła w złe miejsce. To przekonuje wszystkich prawników. Naszą rolą jest prowadzenie rzetelnej debaty publicznej na najwyższym poziomie. Ale oczywiście tych, których fakty irytują lub którym nie pasują do ich wizji, nie przekonamy.

Krzysztof Jedlak, redaktor naczelny DGP