- Kierunkowe założenia nowej ordynacji podatkowej dotyczące zmian przepisów o przedawnieniu to, delikatnie ujmując, leczenie zapalenia płuc witaminami - mówi w wywiadzie dla DGP Marek Isański, prezes Fundacji Praw Podatnika.
Reklama
Marek Isański, prezes Fundacji Praw Podatnika / Dziennik Gazeta Prawna
Czemu fundacja zajęła się przedawnieniem?

Reklama
Bo ma ono podstawowe znaczenie dla systemu podatkowego jako całości, a od lat działa źle. Konieczne są więc zmiany.
Prace nad nowym uregulowaniem przedawnienia przecież już trwają...
Tak, prowadzi je Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego. Ważne, aby efekty jej prac prawidłowo rozwiązały problem i żeby dzień po uchwaleniu nowego prawa nie trzeba go było znowu nowelizować, bo problem zostanie niewłaściwie zdiagnozowany i nadal możliwe będzie nadużywanie przedawnienia.
Kierunkowe założenia nowej ordynacji podatkowej dotyczące zmian przepisów o przedawnieniu, to, delikatnie ujmując, leczenie zapalenia płuc witaminami.
Jakie pomysły ma więc fundacja?
Sąd i konstytucja. Liczę na Naczelny Sąd Administracyjny – jego uchwały, wyroki i wykładnia ustaw w zgodzie z konstytucją może reanimować przedawnienie. Co w pewnym, niestety jeszcze bardzo ograniczonym zakresie, już się dzieje.
Tak jak po prawie 18 latach utrwalonych praktyk uchwała NSA zmieniła podejście do skutków dla przedawnienia egzekucji podjętej na podstawie wadliwej decyzji, tak obecnie NSA może pochylić się nad poglądami dotyczącymi innych wytrychów, które z przedawnienia robią fikcję. Ze współpracującymi z fundacją kancelariami prawnymi pracujemy nad wnioskami do prezesa NSA o podjęcie uchwał przez ten sąd.
Dlaczego przedawnienie jest tak ważne?
Jego rola jest dwojaka. Z jednej strony urzeczywistnia konstytucyjny wymóg zakreślenia czasu, po upływie którego organy skarbowe nie mogą już dochodzić należnego im podatku. Z drugiej, co nawet ważniejsze, ma służyć do motywowania i dyscyplinowania organów podatkowych, aby wykonywały swoje obowiązki w zakresie poboru podatków szybko i efektywnie. A to jest przecież podstawowym obowiązkiem organów państwa i warunkiem jego normalnego funkcjonowania.
W praktyce fiskus często jednak zwleka, aby hodować odsetki i następnie albo księguje po latach wirtualne zyski, których nie jest w stanie ściągnąć, albo czyni z obywateli dożywotnich niewolników państwa.
Czyli zwiększa ono dochody budżetowe?
Na pewno. Przedawnienie przekłada się na większe dochody na kilka sposobów. Zaczynając od tego, że wymuszenie na aparacie skarbowym sprawnego działania, z jednej strony przyspiesza ściąganie zaległych podatków, z drugiej zaś wyrabia u podatników przekonanie, że ich nieprawidłowe działanie zostanie szybko wychwycone, co zniechęca do nadużyć.
Istnienie faktycznego przedawnienia można porównać do inwestycji w nowe maszyny w fabryce. Tylko w ten sposób zwiększa się zyski. Łatwiej jest także ściągnąć mniejsze kwoty bez odsetek niż gigantyczne zaległości z oprocentowaniem przekraczającym kwotę główną.
Przekłada się to też na szybkie naprawianie przepisów prawa podatkowego. Fiskus szybko zauważa, które przepisy podatkowe sprawiają trudność w ich stosowaniu podatnikom i samym urzędnikom. A niska jakość naszych przepisów podatkowych jest wręcz legendarna.
Przekłada się także na zmniejszenie kosztów poboru podatków. A w Polsce koszt poboru jednostki podatku jest trzy razy wyższy niż średnia w Unii Europejskiej. Spowodowane jest to właśnie złą, opieszałą pracą aparatu skarbowego.
I wreszcie przedawnienie przekłada się na wzrost zaufania obywateli do państwa, a tego brak nam w szczególności.
Nic nie wspomniał pan o podatnikach...
Przedawnienie stabilizuje stosunki obywatel - państwo. Nie może przecież żaden przedsiębiorca w demokratycznym państwie martwić się o to, że jego rozliczenia mogą być przez nieskończenie długi czas kwestionowane przez fiskusa. Nawet Trybunał Konstytucyjny przyznał, że po pewnym czasie podatnik ma konstytucyjne prawo do świętego spokoju.
Jednak jest coś jeszcze, na co dotychczas nie zwrócono uwagi. To związek przedawnienia z prawem do sądu. Przykład mojej firmy jest tego najlepszym dowodem. W 1996 r. fiskus bezpośrednio po wszczęciu kontroli w TFL SA, która zatrudniała 40 osób, całkowicie zablokował możliwość jej działalności poprzez zajęcie ponad 7 mln zł. Decyzje podatkowe wydał zaś dopiero po 5 latach - tydzień przed przedawnieniem. Zaskarżyliśmy te decyzje do sądu, który potwierdził, że fiskus nie miał podstaw do stawiania firmie zarzutów.
Gdyby ta sama sytuacja miała miejsce nie w 1996 r., a w 2003 r. lub latach następnych, w których przedawnienie stało się fikcją, to nic by nie zmusiło fiskusa do wydania decyzji ani przez 5, ani 10, ani nawet przez 15 lat. Po prostu zamiast wydać decyzję i dać mojej firmie prawo do sądu, wszcząłby postępowanie karne skarbowe, które następnie też by zawiesił, a potem zawiesiłby postępowanie podatkowe. Tak długiego okresu nie jest w stanie wytrzymać finansowo żadna firma i musi w końcu ogłosić bankructwo, co uniemożliwi jej kontrolę sądową legalności działania fiskusa.
Jak powinno działać przedawnienie?
Tak jak to działało – przykro to przyznawać – w czasach słusznie minionych: 5 lat na wymiar, egzekucja przerywa bieg terminu, ale nie więcej niż o 5 lat. Ustawa o zobowiązaniach podatkowych nie zawierała żadnych wytrychów, aby te terminy uczynić iluzorycznymi.
Kto i dlaczego to zepsuł?
Psucie rozpoczęło się wraz z wejściem w życie ordynacji podatkowej, której potrzebę uchwalenia minister finansów argumentował, co znamienne, zwiększeniem praw podatników.
Na początek przepisano treść przepisu o przedawnieniu z ustawy o zobowiązaniach podatkowych, ale pominięto ostatnie zdanie, że przedawnienie przedłużyć można nie więcej niż o 5 lat. To był poważny błąd. Uwolnił organy podatkowe od obowiązku prowadzenia postępowań sprawnie i szybko, otwierając drogę do prowadzenia postępowań w zasadzie w nieskończoność.
Organy uznały, że każda egzekucja, nawet wszczęta na podstawie niezgodnej z prawem decyzji podatkowej, przerywa bieg terminu przedawnienia. Niestety zaakceptowały to sądy, które wycofały się z tego stanowiska dopiero po wielu latach – konkretnie dopiero w 2017 r. Trudno mi uwierzyć, że na Świętokrzyskiej nie wiedziano, że prędzej czy później okaże się, iż egzekucja na podstawie wadliwej decyzji nie może przerywać przedawnienia. Dziś już nawet trudno uwierzyć, że tak nielogiczna koncepcja obowiązywała. Dlatego, aby dalej kryć nieudolność i opieszałość aparatu skarbowego, wymyślono nowe wytrychy, które z przedawnienia czyniły fikcję.
Czyli jakie?
Po pierwsze, zawieszenie biegu przedawnienia przez wszczęcie postępowania karnego skarbowego. Od wprowadzenia tego przepisu w 2003 r. nagminnie pod koniec terminu przedawnienia wszczynane są postępowania karne skarbowe, najczęściej bez żadnych przesłanek, czy to popełnienia przestępstwa, czy winy. Podatnik nie może się przed takim działaniem bronić, bo postępowania są wszczynane w sprawie, a nie przeciwko osobie.
Po drugie, nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom pierwszoinstancyjnym tylko z tego powodu, że do przedawnienia zostało mniej niż 3 miesiące. A przecież to organ decyduje, kiedy zostanie wydana decyzja, a tym samym – czy może nadać taki rygor.
Jak to naprawić?
Najprościej i najszybciej może to zrobić Sejm, nowelizując ordynację podatkową. Wystarczy wykreślić zapisy o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia przez wszczęcie postępowania karnego skarbowego (art. 70 par. 6 pkt 1) oraz dodatkowo wykreślić zapis umożliwiający nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi jedynie na zbliżający się termin przedawnienia (art. 239a).
Destrukcyjna dla instytucji przedawnienia jest też interpretacja, że każda kolejna czynność egzekucyjna przerywa bieg terminu przedawnienia. Pozwala to na prowadzenie egzekucji w nieskończoność. Wystarczy, że raz na pięć lat fiskus wykona jakąkolwiek czynność egzekucyjną, a zobowiązanie nigdy się nie przedawni. W tym czasie będą też rosły gigantyczne odsetki.
Fundacja przygotuje w najbliższych tygodniach stosowny projekt i postara się nim zainteresować tych, którzy mają inicjatywę ustawodawczą.
Jakie zmiany są planowane
Prace nad nową ordynacją podatkową zbliżają się ku końcowi. W połowie września br. upływa termin przewidziany na opracowanie projektu nowej ustawy przez Komisję Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 października 2014 r.). Można więc oczekiwać, że komisja przedstawi projekt pod koniec września lub na początku października. Zgodnie z kierunkowymi założeniami należy się spodziewać następujących zmian.
Rozróżnienie przedawnienia prawa do wymiaru podatku od przedawnienia prawa do jego poboru
Dla przedawnienia wymiaru miałyby obowiązywać dwa terminy przedawnienia:
● 3-letni w odniesieniu do podatków niezwiązanych z działalnością gospodarczą,
● 5-letni w odniesieniu do podatków związanych z firmą.
Tyle czasu miałby organ podatkowy na samo doręczenie decyzji o charakterze ustalającym i określającym. Chodzi o decyzję organu I instancji.
Kolejne 5 lat ma być przewidziane na pobór podatku.
Zmiana w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia
Bieg terminu przedawnienia miałby się rozpoczynać od dnia upływu terminu płatności lub od dnia powstania obowiązku podatkowego. Dzięki temu podatnicy zyskają kilka miesięcy.
Ograniczenie przesłanek przerywania i zawieszania biegu terminu przedawnienia
Wymiar podatku nie mógłby być przerywany, a jedynie zawieszany. Maksymalny termin zawieszenia prawa do wymiaru podatku ma wynosić 5 lat (pierwotnie miały to być 2 lata).
Przedawnienie poboru miałoby być zawieszane i przerywane. Mają też zostać określone maksymalne okresy przerywania i zawieszania poboru podatku.
Zniknąć mają najbardziej kontrowersyjne przesłanki przedłużania biegu przedawnienia, a więc wszczęcie postępowania karnego skarbowego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego po nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zobowiązania zabezpieczone hipoteką mają się przedawniać
Zniknąć ma przepis, zgodnie z którym nie przedawniają się zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, z tym zastrzeżeniem, że po upływie terminu przedawnienia podatek można egzekwować wyłącznie z nieruchomości lub zastawu.