Subskrybuj nas na Youtube
Zachęty finansowe dla osób zgłaszających naruszenia to nagrody tylko z nazwy. Tak naprawdę są bodźcem do podzielenia się wiedzą, a także rekompensatą za utratę możliwości pracy w zawodzie.
Od kilku lat w Polsce trwa dyskusja o tzw. sygnalistach (ang. whistleblowers), czyli osobach, które działając w dobrej wierze, sygnalizują godzące w interes społeczny nieprawidłowości w miejscu pracy, np. mobbing, nadużycia finansowe, zagrożenia dla bezpieczeństwa, zatruwanie środowiska naturalnego, kradzieże, oszustwa, korupcję itp. Do tej pory dylematy koncentrowały się przede wszystkim na pytaniach: czy w Polsce potrzebna jest odrębna od kodeksu pracy ochrona prawna takich osób, a jeśli tak, to jak powinna być skonstruowana, aby z jednej strony stanowiła skuteczną tarczę przed represjami, a z drugiej zabezpieczała przed nadużywaniem ochrony przez osoby działające w złej wierze?
Nagrody na rynku kapitałowym
Wkrótce może się pojawić nowy, jeszcze niedawno czysto teoretyczny, dylemat: czy sygnaliści powinni być nagradzani finansowo przez państwo? A stać się tak może za sprawą obowiązującego od lipca 2016 r. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 w sprawie nadużyć na rynku (ang. Market Abuse Regulation, dalej MAR). Regulacja ma służyć „integralności rynków finansowych w Unii oraz poprawie ochrony inwestorów i zwiększeniu zaufania do rynków” (art. 1 MAR). Realizację tego celu mają wspierać z jednej strony skuteczna ochrona prawna sygnalistów (art. 32 ust. 2 lit. b) oraz obligatoryjne systemy sygnalizowania przy właściwych organach jak Komisja Nadzoru Finansowego (art. 32 ust. 2 lit. a) i u pracodawców prowadzących działalność regulowaną na rynku finansowym (art. 32 ust. 3), a z drugiej zielone światło dla państw chcących wprowadzić zachęty finansowe dla pracowników, którzy wiedzą o możliwych naruszeniach (zob. art. 32 ust. 4).
Myśląc o zachętach finansowych dla sygnalistów, Unia Europejska wyraźnie inspiruje się rozwiązaniami amerykańskimi. Warto się więc przyjrzeć, na jakich zasadach i z jakim skutkiem stojąca na straży amerykańskich rynków kapitałowych Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (Security and Exchange Commission, dalej SEC) przyznaje benefity.
Komu, ile, za co?
Po pierwsze, amerykański program jest skierowany do osób fizycznych. Osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne nie są uznawane za sygnalistę.
Po drugie, sygnalista musi działać dobrowolnie (voluntarily). Jeśli SEC pierwsza zwróci się do sygnalisty, ten traci szansę na nagrodę. Nie działa też dobrowolnie ten, kto na podstawie przepisów prawa, umowy, nakazu sądowego lub decyzji administracyjnej jest zobligowany do przekazania Komisji informacji.
Po trzecie, informacja o naruszeniach musi być wysokiej jakości (high quality information). Co to znaczy? Kiedy w 2016 r. SEC przyznała rekordową kwotę 30 mln. dol., Andrew Ceresney, dyrektor wydziału wykonawczego, uzasadnił: „Ten sygnalista przyszedł do nas z informacją o fraudzie, który byłby niezwykle trudny do wykrycia”.
Przekazana informacja musi być na tyle konkretna, wiarygodna i aktualna, aby na jej skutek Komisja mogła nałożyć na naruszyciela i wyegzekwować (!) sankcje przekraczające 1 mln. dol. (information that leads to successful enforcement). Innymi słowy SEC nie zajmuje się płotkami i uruchamia swoje tryby jedynie wówczas, gdy jest to opłacalne. W minionym roku ukarała tak wysokimi karami 172 podmioty.
Po czwarte w końcu, Komisja nie współpracuje z sygnalistami, którzy zwlekali zbyt długo i zgłaszają naruszenia, o których SEC już wie. Na benefit może liczyć ktoś, kto ma informacje nieznane wcześniej Komisji (original information).
Patrząc na statystyki SEC, nie da się zaprzeczyć, że państwu opłaca się tak hojnie rekompensować ryzyko, jakie podejmują sygnaliści. Od 2011 r., kiedy program benefitów wystartował, Komisja wypłaciła 34 osobom łącznie 111 mln dol. W zamian do Skarbu Państwa w sumie wpłynęło 930 mln dol. (584 mln z nałożonych przez SEC kar oraz 346 mln dol. zwrotu nielegalnie uzyskanych zysków i odsetek).
Wysokość nagrody to 10–30 proc. kwoty, jaką SEC efektywnie wyegzekwuje od podmiotu naruszającego prawo. Ile przypadnie sygnaliście, decyduje SEC, niemniej przepisy dają w tym zakresie jasne wytyczne. Komisja bierze pod uwagę m.in., w jakim stopniu przekazana informacja przyczyniła się do nałożenia sankcji oraz jak duże wsparcie uzyskała ze strony sygnalisty (czy mogła liczyć na bieżącą i punktualną pomoc, czy sygnalista pomagał wyjaśniać skomplikowane transakcje, interpretować dowody, budować skuteczne strategie pozwalające uzyskać materiał dowodowy). Komisja może wziąć także pod uwagę szczególne trudności i konsekwencje, jakich sygnalista doświadczył w związku z przekazaniem informacji. Ostatni element wpływający na wysokość nagrody to interes w ściganiu danego naruszenia.
Komisję interesują naruszenia pociągające milionowe kary, a więc sumy dla sygnalistów zazwyczaj są niebagatelne. We wspomnianej wcześniej sprawie, w której nagroda sięgnęła 30 mln dol., rzecznik prasowy SEC tak podsumował jej zasadność: „Ta rekordowa nagroda to sygnał dla społeczeństwa mówiący o wadze, jaką przywiązujemy do współpracy z sygnalistami oraz wartości ich wkładu w pracę Komisji”.
Analogiczne wymogi sygnalistom z europejskich rynków finansowych stawia MAR. Informacje mają być istotne i nowe, a także skutkować nałożeniem sankcji administracyjnej lub karnej lub zastosowaniem innego środka administracyjnego z tytułu naruszenia niniejszego rozporządzenia. Nie mogą być przekazane w wyniku uprzednio istniejącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub umowy.
Na polskim gruncie
W Polsce idea zachęt finansowych, którą przewidział ustawodawca unijny w MAR, brzmi jeszcze obco. Projekt nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz projektowane rozporządzenie wykonawcze na temat tego typu zachęt milczy. Jak informuje Jacek Barszczewski z Departamentu Komunikacji Społecznej Komisji Nadzoru Finansowego, nikt takiego rozwiązania nie postulował.
Być może instytucje finansowe funkcjonujące na polskim rynku odetchną z ulgą. Ale czy rzeczywiście powinny obawiać się programu zachęt finansowych? SEC w swoim sprawozdaniu za 2016 rok raportuje, że 65 proc. sygnalistów to osoby zatrudnione w ukaranym podmiocie (insiders). Jednocześnie jednak od lat utrzymuje się trend pokazujący, że znakomita większość (80 proc.) nagrodzonych sygnalistów pierwsze kroki skierowała do swojego pracodawcy, podejmując próbę zwrócenia uwagi na nieprawidłowości poprzez wewnętrzne kanały. W większości przypadków firmy mogły więc samodzielnie posprzątać własne podwórko i usunąć naruszenia, zanim sprawa trafiła do regulatora. Wiele organizacji to robi, wdrażając wewnętrzne systemy sygnalizowania jako element zarządzania ryzykiem. Niezależnie od tego, że znowelizowane na skutek MAR prawo bankowe wymaga dziś takich rozwiązań od funkcjonujących na rynku regulowanym instytucji finansowych, warto je stosować jako rodzaj polisy ubezpieczeniowej w różnych branżach.
Zachęty finansowe dla osób sygnalizujących naruszenia budzą silne kontrowersje. Przyjęło się o nich mówić „nagrody”, co zwykle kojarzy się z formą wyróżnienia i budzącym zazdrość dodatkowym wpływem do portfela sygnalisty. Tymczasem historie wielu z nich pokazują, że taka decyzja często pozbawia go dochodu, eliminując na zawsze z rynku pracy w branży, w której przez lata zdobywał wykształcenie i doświadczenie.
– Miło jest na koniec dostać pokaźną sumę pieniędzy, ale to nie rekompensuje piekła, przez jakie się wcześniej przechodzi – gorzko stwierdziła Sherron Watkins (sygnalistka z Enronu, którego upadek w 2001 r. zapoczątkował globalny kryzy finansowy), goszcząc w Polsce na zaproszenie Instytutu Spraw Publicznych.
Może więc owe zachęty powinniśmy traktować nie jako nagrodę, lecz jako formę rekompensaty i zabezpieczenia dla sygnalisty działającego w interesie publicznym?
W czyim interesie?
Na koniec rzecz chyba nie dla wszystkich oczywista, warta więc przypomnienia. W programach przewidujących benefity dla osób sygnalizujących potencjalne naruszenia w gruncie rzeczy chodzi o ochronę interesów inwestorów oraz zapewnienie stabilności i bezpieczeństwa rynku kapitałowego. To, co nazywa się nagrodą, jest tylko narzędziem pozwalającym ów cel zrealizować poprzez stworzenie wystarczająco silnego impulsu, aby ktoś, kto wie o naruszeniach, zechciał się tą wiedzą podzielić. Aby bilans za i przeciw, jakiego każdy w takiej sytuacji dokonuje, przemawiał za decyzją o przekazaniu informacji właściwemu regulatorowi.