Rządowa platforma internetowa, która miała zwiększyć transparentność legislacji, raczej ten proces zaciemniła – uważają specjaliści.
W założeniach platforma Rządowy Proces Legislacyjny miała umożliwiać nie tylko zapoznanie się z poszczególnymi projektami ustaw i zgłaszanymi uwagami, ale i z wprowadzanymi poprawkami. Zamiast tego zainteresowani otrzymali dużą bazę z przygotowywanymi zmianami legislacyjnymi i dołączonymi dokumentami, której praktyczna wartość jest jednak niewielka. Taką ocenę systemowi RPL wystawiają organizacje społeczne zainteresowane uczestnictwem w procesie tworzenia prawa.
Jedynie baza danych
W systemie RPL znajduje się wiele wersji poszczególnych projektów. Jednak sprawdzenie tego, jakie uwagi do zmian zostały uwzględnione w trakcie prac, wymaga przejrzenia wszystkich dokumentów. Aby zauważyć, co się zmieniło, trzeba je „na piechotę” porównywać z poprzednimi wersjami projektu. Jednak zdaniem Barbary Wysockiej, dyrektor Departamentu Prawnego i Orzecznictwa w Rządowym Centrum Legislacji, system RPL umożliwia sprawdzenie, na jakim etapie wprowadzono poprawkę do projektu dokumentu rządowego. Tłumaczy, że publikowane są teksty projektów, wszelkie opinie, uwagi i stanowiska opracowane i wyrażone na każdym etapie procesu legislacyjnego.
– Przez tak szeroki katalog dokumentów publikowanych w systemie zainteresowany może również sprawdzić, na skutek jakiej opinii lub uwag projekt uległ zmianie. W celu zapewnienia wiarygodności i autentyczności informacji zamieszczanych w systemie przyjęty został format PDF zeskanowanego dokumentu – mówi Barbara Wysocka.
Nie widać poprawek
Nie tego jednak oczekiwały organizacje społeczne, które często mają uwagi do rządowych projektów zmian prawa. Miały one nadzieję, że zapoznanie się z poszczególnymi zmianami będzie łatwiejsze, a nanoszone poprawki będą uwidocznione w projekcie.
– Z pewnością baza RPL jest krokiem w dobrym kierunku, jednak ogranicza się ona do publikowania nieprzetworzonych materiałów, które do tej pory powstawały w ramach prac legislacyjnych wewnątrz administracji. Kolejnym krokiem powinna być zmiana w sposobie dokumentacji procesu legislacyjnego: odejście od odręcznych notatek i protokołów, a przejście na system elektroniczny – mówi Mikołaj Barczentewicz, prawnik z Forum Obywatelskiego Rozwoju. Tłumaczy, że chodzi o taki system, w którym znalazłyby się nie tylko zmienione projekty, ale zostałyby uwidocznione także zmiany pojedynczych przepisów.
– W ten sposób można by łatwo śledzić historię ich powstawania i zmian, a w idealnej sytuacji także uzasadnień tych zmian – mówi Mikołaj Barczentewicz. Dodaje, że taki system powinien być wyposażony w zabezpieczoną ścieżkę audytową, pozwalającą zidentyfikować autora każdej zmiany w tekście i uniemożliwiającą usuwanie informacji o zmianach dokonanych.
Grażyna Kopińska, dyrektor Programu przeciw Korupcji Fundacji Batorego, przypomina, że zanim ten system powstał, organizacje społeczne były zapewniane, że narzędzie będzie bardziej użyteczne, a nie będzie jedynie wielką bazą z projektami. Dodaje też, że pomysł publikowania wszystkich dokumentów w postaci zeskanowanych plików w formacie PDF nie jest dobrym rozwiązaniem.
– Tak naprawdę utrudnia przygotowanie uwag do projektów – stwierdza Grażyna Kopińska. Skany dokumentów powodują bowiem, że nie ma możliwości ich automatycznego przeszukiwania, np. znalezienia interesującej frazy.
Zagubione dokumenty
Zanim powstał system Rządowy Proces Legislacyjny, projekty ustaw były porozrzucane w Biuletynach Informacji Publicznych poszczególnych ministerstw, a zapoznanie się choćby z niektórymi uwagami na dalszym etapie prac graniczyło z cudem. Tym samym przejrzystość tworzonego prawa była kompletną fikcją. W jednym przypadku trzeba było aż sejmowej komisji śledczej, by ustalić winnych usunięcia sformułowania „lub czasopisma” z rządowego projektu nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, co zmieniło sens i zakres obowiązywania przepisów: wydawcy tygodników i czasopism mogli uzyskać koncesję na ogólnopolską telewizję, a możliwości takiej nie mieli wydawcy ogólnopolskich dzienników. Barbara Wysocka z RCL-u twierdzi jednak, że Rządowa Platforma Legislacyjna wpłynęła korzystnie na przejrzystość tworzonego prawa. Wskazuje, że obywatele mają udostępnione dokumenty, które przed powstaniem systemu RPL nie były publikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Dodaje, że pojawiła się możliwość zapoznania się z dokumentami obrazującymi prace Komisji Prawniczej czy Komitetu Rady Ministrów i innych komitetów.
– W obecnym kształcie system ten obniża przejrzystość procesu legislacji, a nie zwiększa. Ta strona nie tylko nie spełniła oczekiwań, ale dodatkowo jest niefunkcjonalna – krytykuje Grażyna Kopińska.
– Są w niej poszczególne wersje projektów aktów prawnych czy pisma z uwagami do nich. Jednak część dokumentów, która była dostępna na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, została zgubiona w trakcie przenoszenia do systemu RPL – mówi. Dodaje, że nie zawsze zachowany jest porządek chronologiczny wpływania projektów. Jako kompletnie bezużyteczną funkcję systemu podaje usługę automatycznego powiadamiania o zmianach, w której jednak nie ma możliwości wyboru interesującego nas zakresu. W rezultacie korzystający z takiej usługi zostaje zarzucony mało z jego punktu widzenia istotnymi informacjami.
– W ciągu jednej doby otrzymaliśmy 114 powiadomień, których wartość użytkowa była bardzo niska – mówi Grażyna Kopińska.
Płonne nadzieje
Okazuje się, że istnieją możliwości techniczne i technologiczne do stworzenia systemu, który byłby rzeczywiście przejrzysty. Na platformie RCL-u wystarczyłoby zastosować technologię XML, która umożliwia wyświetlanie projektów zmian prawa, jak i obowiązujących przepisów w bardziej czytelny sposób. Ponadto z pliku XML można wygenerować pliki różnych formatów, dzięki czemu zapoznanie się z treścią jest możliwe na różnym oprogramowaniu.
– Uchwalone kilka lat temu przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nakazały tzw. strukturyzację aktów prawnych. To daje techniczną możliwość zapewnienia łatwego dostępu do wersji ujednoliconych przepisów, przeglądania aktów w trybie zmian, czy też stworzenia mechanizmów subskrypcji, dzięki którym każdy zainteresowany byłby automatycznie powiadamiany o projektach zmian, etapach konsultacji oraz finalnym kształcie interesujących go przepisów – mówi Miłosz Smolarczyk, dyrektor Centrum Konsultingu eGovernment. Zaznacza, że te możliwości w ogóle nie są wykorzystywane. Przez to nie można np. obejrzeć projektów ustaw z przyjaznym podglądem dokonywanych zmian. Nie można też zobaczyć, jak będzie wyglądała wersja ujednolicona ustawy po wprowadzeniu propozycji.
– W przypadku aktów już uchwalonych jedyną możliwością efektywnego dostępu do obowiązujących, ujednoliconych wersji pozostaje zakup oprogramowania komercyjnego – zauważa Miłosz Smolarczyk. Szansę na poprawę sytuacji jego zdaniem stwarza nowelizacja ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, która przewiduje, że elektroniczna publikacja m.in. Dziennika Ustaw będzie miała status obowiązującego źródła prawa, i zastąpi tym samym dzienniki papierowe. Wejdzie ona w życie z początkiem 2012 roku. Miłosz Smolarczyk ma nadzieję, że całe przedsięwzięcie nie sprowadzi się do zamiany papieru na pliki PDF, bez wykorzystania możliwości, jakie daje strukturyzacja aktów prawnych.
Te nadzieje okażą się jednak płonne. Co prawda nowe ustawy mają mieć strukturę dokumentu XML, ale treść przepisów będziemy mogli wygenerować jedynie jako PDF lub w postaci tekstowej strony internetowej w formacie HTML. Takie rozwiązanie przewiduje projekt rozporządzenia do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne, który również ma zacząć obowiązywać 1 stycznia 2012 roku.
Podstawa prawna
Ustawa z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 117, poz. 676).
