Rządy prawa nie są dane raz na zawsze. Prawnicy muszą ich strzec, odwołując się do ludzi, którzy nie zawsze rozumieją, że praworządność to ich bezpośredni interes
Tego samego dnia, gdy w związku z uruchomieniem art. 7 traktatu o Unii Europejskiej polskie władze próbowały tłumaczyć Brukseli, że ze stanem naszego państwa prawa wszystko jest w porządku i że np. przeniesienie sędziego w przyspieszony stan spoczynku nie ma nic wspólnego ze złożeniem go z urzędu, a więc jest konstytucyjne, w Warszawie spotkali się prawnicy z Polski, Stanów Zjednoczonych, Turcji i Niemiec. Rozmawiali o praworządności w ogóle. I choć zorganizowana 26 czerwca, w 20-lecie powstania Centrum Prawa Amerykańskiego Uniwersytetu Warszawskiego (CPA), Polsko-Amerykańska Konferencja na temat Państwa Prawa nie była w założeniu reakcją na zmieniające się na naszych oczach ustawodawstwo dotyczące wymiaru sprawiedliwości, lecz spotkaniem wybitnych prawników-naukowców, nie sposób było nie odnieść się do aktualnych i ledwie przeszłych wydarzeń. Nie tylko w Polsce zresztą.
– Kiedy Polska wchodziła do Unii Europejskiej, wiele osób chciało nas uczyć, jak się mamy zachowywać. „Może powiemy im coś o Justynianie, a może lepiej o państwie prawa?”. W polskim dyskursie naukowym nie mieliśmy problemów ze zrozumieniem ani wagi prawa rzymskiego, ani pojęcia praworządności. Problem jest w tym, jak sobie z nim radzić w praktyce. Przecież rządząca partia wygrała wybory, odwołując się do obywateli, którzy nie znają zawiłości prawa, podobnie zresztą jak np. rolnik amerykański – mówił, otwierając konferencję, prof. Tomasz Giaro, dziekan WPiA UW.
I poniekąd zakreślił w ten sposób dwa tematyczne obszary spotkania, które nieuchronnie musiały się ze sobą przenikać – mówiono bowiem dużo o teoretycznych podstawach państwa prawa, lecz najwyższą temperaturę osiągały wystąpienia związane z praktyką, i to tą najbliższą nas. Kiedy więc prof. Wendy Hensel, dziekan wydziału prawa Uniwersytetu Stanowego Georgii, mówiła o konieczności przyjęcia przez wszystkie kraje praworządności jako wartości nadrzędnej, prof. James B. Hughes Jr., dziekan Emory Univerity School of Law, napomykał o konieczności intelektualnego wpływu na rzeczywistość, a Linda Klein, adwokat, była przewodnicząca American Bar Association, podkreślała, że nie ma takich okoliczności, w których praworządność może być łamana, nie brzmiało to jak kolejna uniwersytecka dyskusja o oczywistych zasadach, o których rozmawiają i którym z założenia powinny hołdować prawnicze elity. To bardzo konkretne wskazania na dziś.
– Praworządność nie jest wartością abstrakcyjną. To ona tworzy ramy naszego życia. Jeśli więc rządzący naciskają, my nie możemy się ugiąć. My, wszyscy prawnicy: pracujący w wymiarze sprawiedliwości, przy stanowieniu prawa, adwokaci… Jesteśmy jedną społecznością prawniczą i mamy ten sam obowiązek: strzeżenie praworządności. Jeśli nie my, to kto? – mówi Linda Klein.
Państwo prawa, ale jakiego?
– Partia rządząca w Polsce wygrała wybory, obiecując drugi Budapeszt. Polski prezydent mówi, że praworządność w Polsce jest zabezpieczona lepiej niż w Niemczech. Może więc po prostu nie mówimy o tym samym? – pyta retorycznie Christoph-Eric Mecke (Brunswick European Law School i Uniwersytet Leibniza w Hanowerze). I przypomina, że niemiecka konstytucja niezależnie od większości parlamentarnej ogranicza ustawodawcę. Artykuł 28 stanowi, że porządek konstytucyjny krajów związkowych musi odpowiadać republikańskim, demokratycznym i socjalnym zasadom państwa prawa (art. 20 par. 3 mówi zaś o związaniu legislatywy przez porządek konstytucyjny,a w par. 4 stwierdza, że wszyscy obywatele Niemiec mają prawo stawiania oporu przeciwko każdemu, kto podejmuje próbę obalenia tego porządku, jeśli nie jest możliwe zastosowanie innych środków – red.). To reakcja na historię – sam fakt, że koncepcja Rechtstaat pojawiła się na początku XIX w. w kręgu niemieckojęzycznym, nie ustrzegł kraju przed jej całkowitym wypaczeniem przed i w trakcie II wojny światowej. Stąd zapisy w niemieckiej konstytucji z 1949 r.
Na poszanowanie ludzkiej godności jako podstawę sprawiedliwości proceduralnej w państwie prawa zwracała uwagę dr hab. Tatiana Chauvin, kierownik Katedry Filozofii Prawa i Nauki o Państwie UW. W trakcie tego samego panelu dr Adam Bodnar, rzecznik praw obywatelskich (i absolwent CPA) przypomniał amerykańskie i europejskie inspiracje przy tworzeniu polskiego państwa prawa po 1989 r. Mimo dobrze, wydawałoby się, zbudowanych ram, dziś widzimy, jak łamane są zasady, choćby zasada kompetencji orzekających.
– Skoro mamy tyle podobieństw z USA, to trzeba zapytać, co poszło nie tak? – mówi dr Bodnar. – Może za mało zainwestowaliśmy w edukację społeczną – odpowiada.
Mów prosto, do ludzi
Wtóruje mu dr hab. Marcin Matczak, profesor Instytutu Nauk o Państwie i Prawie UW.
– Walczymy o wartości dopiero, kiedy są zagrożone – mówi. Zwraca uwagę, że obecny kryzys praworządności jest kryzysem liberalizmu, który z założenia daje człowiekowi „wolność od”, nie proponuje jednak „wolności do”, co oznacza, że nie daje pomysłu na życie. W tej sytuacji proste recepty innych ideologii – choćby nacjonalizmu – łatwo się przebijają, bo tworzą łatwe rozwiązania bardzo skomplikowanych problemów. Przykład? Reprywatyzacja. Przeciętny człowiek bez pomysłu na życie łatwiej kupi inicjatywę powołania specjalnej komisji niż oddania sprawy do sądu.
W wystąpieniu prof. Matczaka wraca temat, który na łamach „Prawnika” poruszamy regularnie: komunikacja. To ona według niego może uratować praworządność i trójpodział władz.
– Trzeba dawać ludziom konkretne przykłady. Jeśli np. o refundacji leków, czyli w niektórych przypadkach o cenie czyjegoś życia, przesądza decyzja administracyjna, to wyobraźmy sobie, że nad ludźmi, którzy ją podejmują nie ma kontroli sądu. Co może się stać, kiedy ten sąd będzie kontrolowany przez polityków? Trzeba mówić ludziom wprost: bez niezależnych sądów możesz umrzeć – przekonuje.
– Pracowałem w Rosji w czasie, gdy po dziesięcioleciach otwierały się możliwości dochodzenia swoich praw w niezależnych sądach, około 25 lat temu. Oczywiste jest, że obywateli nie zaprzątały wtedy sposoby, jak obalić Jelcyna, tylko jak odzyskać skradzioną krowę – wtóruje mu prof. Robert Ahdieh (Emory).
– Dlaczego ludzie nie są wystarczająco liberalni, żeby przyjąć liberalne wartości? Co możemy zrobić, żeby zechcieli bronić praworządności? – pyta z kolei prof. UW dr hab. Ryszard Piotrowski.
Zwraca uwagę, że – nie tylko w Polsce – brakuje kultury poszanowania praw. Według niego istotą konstytucji jest ochrona praw człowieka przed łamaniem przez rządzących. Kiedy zaś władza je łamie, nawet próbując wykazać konstytucyjność danego rozwiązania – traci legitymację. Są bowiem prawa ponad konstytucją. To uniwersalne wartości.
Polski Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się o zasadzie kontroli i równowagi władz (wyrok K 11/93). Z tej zasady wynika, że władze ustawodawca, wykonawcza i sądownicza powinny być oddzielone, a także zrównoważone i powinny współpracować między sobą. Zgodnie z obecną praktyką konstytucyjnie ustanowiony system demokratyczny, w którym granicą dla rządzącej większości powinny być prawa mniejszości, nie uwzględnia dialogu między większością a opozycją, lecz podlega przewadze parlamentarnej większości.
– Nawet jeśli dany system rządzenia obejmuje zasadę checks and balances, prawa człowieka niekoniecznie są zabezpieczone, jeśli nie są wspierane przez kulturę konstytucyjną – mówi prof. Piotrowski.
Czy Europa nam pomoże
– Spotkałam się niedawno z działaczami organizacji pozarządowych na Białorusi – opowiada dr Hanna Machińska, była dyrektor Biura Rady Europy w Warszawie, obecnie zastępczyni rzecznika praw obywatelskich. – Mówili mi, że martwią się sytuacją w Polsce, ale są jednocześnie przekonani, że mamy „europejski bezpiecznik”.
Czy rzeczywiście standardy europejskie są wystarczająco sprawnym bezpiecznikiem przed rozmontowywaniem państwa prawa? Doktor Machińska relacjonuje sytuację z perspektywy Rady Europy, a nie tylko Unii Europejskiej.
– Od momentu powstania rady w 1949 roku było oczywiste, że warunkiem akcesji są rządy prawa. To był warunek niekwestionowany, tyle że nie widziano wtedy nawet potrzeby definiowania praworządności. Ta konieczność pojawiła się, kiedy do wspólnoty zaczęły aspirować nowe państwa, tzw. państwa w okresie transformacji, a dziś widzimy, że ten okres przejściowy w wielu z nich się nie zakończył. W latach 90. XX w. zaczęto się zastanawiać nad mechanizmami integracji, które reagowałyby na potrzeby nowych państw. To podział władz, niezależność sądów, pewność prawa, kontrola sądowa nad egzekutywą, dostęp do sądu i rzetelność postępowania – wyjaśnia Machińska.
Rada Europy w latach 2000. zaczęła obserwować proces demontażu opartego na tych zasadach systemu, na co zareagowała zintensyfikowanym monitoringiem. Dr Machińska zwraca uwagę na raporty dotyczące populizmu i jego wpływu na państwo prawa, w których wymienia się jako państwa zagrożone Turcję, Węgry, Rumunię i Polskę. Z kolei najnowszy raport Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO) wskazuje, że zmiany w polskim prawie o sądach mogą skutkować zwiększeniem korupcji. Skrytykowane zostały: zasady wyborów do KRS czy nowe zasady postępowań dyscyplinarnych – jako zbyt daleko idące możliwości sterowania ścieżką kariery sędziego, a zatem korupcjogenne (patrz ramka). Również stanowisko Konsultacyjnej Rady Sędziów Europejskich jest miażdżące wobec zmian w polskich ustawach o KRS i SN. Rada rekomendowała „przywrócenie dialogu” i zmianę wymienionych ustaw.
Czy z tych stanowisk wynika coś konkretnego? Czy organy europejskie mogą realnie coś zrobić dla polskiego państwa prawa? Bardzo krytycznie wypowiada się na ten temat dr Paweł Marcisz z Instytutu Prawa Międzynarodowego UW.
– System w Unii Europejskiej nie zapewnia właściwej reakcji na kryzys państwa prawa, np. w Polsce – uważa dr Marcisz. – Unia z pozoru zajęła centralne miejsce w polskim sporze o sądy, ale życie negatywnie zweryfikowało jej działania.
I tak np. ustawę o Sądzie Najwyższym poddano krytyce z powodu mniejszej wagi, czyli jako wprowadzającą nierówność ze względu na płeć w kontekście przechodzenia sędziów w stan spoczynku (ten przepis już zmieniono; co da uruchomienie art. 7, dopiero się okaże). Podobnie nieskuteczne były kroki podejmowane przez instytucje unijne w sprawach Trybunału Konstytucyjnego czy „obserwowanie sytuacji” w polskich mediach publicznych. Nie chodzi tylko o sprawy polskie – także działania wobec Węgier nie przynoszą rezultatów. Dlaczego? Doktor Marcisz tłumaczy to m.in. tym, że Komisja Europejska nie ponosi praktycznie żadnej odpowiedzialności za swoje działania. Systemowo zaś w Unii nie obowiązuje zasada trójpodziału władz, lecz równowagi instytucjonalnej. Demokracja deliberatywna służy zaś temu, by chwilowe wahnięcia nastojów nie pociągnęły za sobą długofalowych skutków. Efektem tej w założeniu słusznej zasady jest praktyczna impotencja UE w sytuacjach kryzysowych.
Tylko jedna instytucja europejska coś w sprawach polskich osiągnęła – dr Marcisz wskazuje na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i jego orzeczenie w sprawie wycinki Puszczy Białowieskiej. Na początku polskie władze je zignorowały, ale udało się doprowadzić do jego respektowania.
Przykład turecki
Bardzo oczekiwaną wypowiedzią było wystąpienie prof. Feriduna Yeniseya (Bahçeşehir Üniversitesi, Istambuł), założyciela Instytutu na rzecz Globalnego Zrozumienia Prawa. W przypadku Turcji historia wprowadzania państwa prawa jest szczególnie istotna, ponieważ prawo religijne zostało tam zastąpione świeckim dopiero w 1924 r.
– Czy jednak sędziowie, którzy byli wychowywani na prawie religijnym, a świeckiego nie znali, mogli zmienić swoje podejście i orzekać na zupełnie innych postawach? Czy można z dnia na dzień stać się sędzią świeckim? – pytał prof. Yenisey.
Mówca nie odnosił się jednak tylko do odległej historii. Według niego podobne zjawisko można obserwować również teraz. Zmiany w tureckim prawie kasacyjnym (orzekanie w apelacji na podstawach formalnych, bez analizy stanu faktycznego) spotkały się z niezrozumieniem przez sędziów w codziennym procesie orzekania. Nie wiadomo, jak na wymiar sprawiedliwości wpłyną ostatnie zmiany konstytucyjne w Turcji, która usankcjonowała dotychczas nieformalne uprawnienia prezydenta Erdogana. Jak to wpłynie na niezależność sądów, która już teraz stoi pod znakiem zapytania mimo deklaracji, że Turcja jest demokratycznym, świeckim państwem prawa? Turecki parlament w 2016 r. uchwalił ustawy o organach wymiaru sprawiedliwości, które umożliwiły czystki w sądach najwyższych.
– Niezależność sądów i niezawisłość sędziów są zagrożone, kiedy – tak jak w Turcji sędziowie i prokuratorzy są powoływani przez tę samą instytucję. W Turcji jest to Naczelna Rada Sędziów i Prokuratorów, której przewodniczy minister sprawiedliwości. Z drugiej strony to ministerstwo odpowiada za działanie całego systemu wymiaru sprawiedliwości, więc może te kompetencje się mu należą? – zastanawiał się profesor Yenisey.
Zamiast podsumowania niech padną tu słowa z sali: – Problemem jest nie tylko niezależność sądów, lecz także niezawisłość sędziów. Sędzia musi być wolny od strachu. Proszę się postawić na miejscu sędziego, który wie, że zgodnie z deklaracją z ministerstwa, jeśli zada pytanie do TSUE, to grozi mu postępowanie dyscyplinarne. Jak być sędzią?
Ten głos z publiczności należał do prof. Mirosława Wyrzykowskiego.
Rekomendacje GRECO dla rządu:
■ sposób wyboru przedstawicieli sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) powinien zapewniać, że co najmniej połowa składu KRS zostanie obsadzona przez sędziów wybranych przez środowisko sędziowskie, a nie – jak to mam miejsce w chwili obecnej – przez polityków;
■ należy ponownie rozważyć zasadność ustanowienia w Sądzie Najwyższym Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Dyscyplinarnej;
■ należy ograniczyć zakres ingerencji przedstawiciela władzy wykonawczej (Prezydent RP) w wewnętrzną organizację Sądu Najwyższego;
■ należy przyjąć, że wprowadzony w nowej ustawie o SN obniżony wiek przejścia w stan spoczynku sędziów nie będzie miał obligatoryjnego zastosowania wobec sędziów Sądu Najwyższego sprawujących swój urząd w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy oraz że nie będzie połączony z rozwiązaniem polegającym na przedłużaniu możliwości sprawowania funkcji sędziego SN przez Prezydenta RP;
■ procedury odnoszące się do postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów powszechnych powinny wykluczać potencjalny wpływ przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej w tym względzie, w szczególności należy wyeliminować możliwość ingerencji przedstawicieli władzy wykonawczej (Prezydenta RP oraz ministra sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego) w to postępowanie ;
■ procedury dotyczące mianowania i odwoływania ze stanowiska prezesów sądów powinny wykluczać nadmierny i bezprawny wpływ władzy wykonawczej na sposób obsadzania tych stanowisk.