Wprowadzone będą sankcje za nieprzestrzeganie wymogów środowiskowych. Przedsiębiorca, który nie spełni założeń w ocenie oddziaływania na środowisko, zapłacić może nawet 1 mln zł kary.

Jak się wydaje, jednym z najważniejszych elementów nowelizacji, która wejdzie w życie 1 stycznia 2017 r., jest dodanie w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko rozdziału VIIA „Administracyjne kary pieniężne”. Dział ten składa się zaledwie z trzech artykułów (136a, 136b, 136c), ale ich znaczenie jest olbrzymie dla wszystkich przedsiębiorców realizujących inwestycje, w których pojawiają się oceny oddziaływania na środowisko.

Astronomiczne kwoty

Ustawodawca wprowadza mechanizm sankcji z powodu nieprzestrzegania wymogów środowiskowych. Kara może sięgać nawet 1 000 000 zł.

W tym miejscu pojawia się pytanie: czy kary takie będą rzeczywiście egzekwowane. Szukając odpowiedzi, można wskazać, że podobne kary za złamanie innych wymogów funkcjonują od kilkudziesięciu lat w polskim prawie ochrony środowiska i – niestety dla przedsiębiorców – są pozytywnie oceniane z punktu widzenia ich skuteczności. Niemniej jednak budzą kontrowersje ze względu na ich wysokość.

Niektóre z nich były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny - chociażby kary nakładane z powodu nieterminowego składania sprawozdań o odpadach (patrz wyrok z 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11) czy też nielegalnego usuwania drzew i krzewów (wyrok z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12). Warto dodać, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wypracował standardy nakładania kar (o czym piszemy w dalszej części).

Wątpliwości interpretacyjne

Powyższy katalog deliktów (naruszeń dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) jest nie tylko bardzo szeroki, lecz także rodzi znaczne wątpliwości interpretacyjne. Pojawia się np. możliwość nałożenia kary w przypadku – jak to określa odesłanie - „unikania, zapobiegania czy też ograniczania oddziaływania na środowisko”. Tak ogólnie sformułowane odesłanie pozwala na dość dużą swobodę interpretacyjną.

Wskazówki dla przedsiębiorców

Ważne jest wszakże, że warunkiem karalności jest uprzednie nałożenie takich obowiązków w decyzji i dopiero ich niewypełnienie będzie skutkowało nałożeniem sankcji.

Inwestorzy, a w szczególności przedsiębiorcy, powinni bardzo dokładnie zapoznać się z warunkami, wymogami oraz obowiązkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i skrupulatnie je realizować, albowiem w przeciwnym razie po 1 stycznia 2017 r. narażają się na bardzo dotkliwe kary.

Z punktu widzenia przedsiębiorców istotna jest więc lektura warunków, wymogów oraz obowiązków zawartych nie tylko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz także w tzw. decyzjach inwestycyjnych, np. pozwoleniach na budowę. Od 1 stycznia 2017 r. karalne będzie bowiem nieprzestrzeganie warunków środowiskowych zawartych również w tych drugich aktach administracyjnych.

Jednocześnie ustawodawca rozstrzyga, że karanie za nieprzestrzeganie określonych warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach będzie miało miejsce, jeżeli nie zostały uwzględnione w innych decyzjach. Wówczas podstawą do karania będzie nieprzestrzeganie postanowień tych innych decyzji. Z punktu widzenia adresatów norm, w szczególności przedsiębiorców, istotne jest to, że nie będzie podstaw do podwójnego karania (art. 136a ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko).

Galimatias w gąszczu odesłań

Przy konstruowaniu zakresu deliktów administracyjnych (naruszeń, za które przedsiębiorcy mogą być ukarani) doszło, moim zdaniem, do naruszenia zasad poprawnej legislacji.

Prześledźmy chociażby art. 136a ust. 1 pkt 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko w części mówiącej o tym, że „karze pieniężnej podlega naruszenie obowiązków i wymagań, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 4, określonych w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleniu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b”. Już w tym jednym przepisie mamy do czynienia z niedopuszczalnym podwójnym odesłaniem – dotyczy to określenia zarówno obowiązków i wymagań, których naruszenie jest karalne, jak i decyzji, w których te obowiązki i wymagania muszą określone, aby były sankcjonowane.

Ale dopiero teraz zaczynają się problemy. Jeżeli bowiem z woli ustawodawcy sięgniemy do obowiązków i wymogów, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, to się dowiemy, że zgodnie z tym przepisem organ w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleniu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, może zmienić wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c, jeżeli potrzeba zmiany została stwierdzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przepis ten odnosi się więc do zmienionych wymagań i to tych, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Adresat normy wciąż nie wie, o jakie wymagania chodzi ustawodawcy, i musi sięgnąć z kolei do art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c.

Jeżeli tak się stanie, to z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c dowie się, że ustawodawcy chodzi o „wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19”.

To kaskadowe odesłanie jest całkowicie nieczytelne, przy czym logicznie błędne. Ustawodawca bowiem chce karania za naruszenie wymagań określonych w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, które są konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania tych decyzji (!).

Reasumując, można powiedzieć, że karą pieniężną od 1 stycznia 2017 r. będzie zagrożone niewypełnianie warunków, wymogów oraz obowiązków, które zostały określone w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach lub innych decyzjach, które są niezbędne do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego, a zostały wymienione w art. 136a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko.

Procedura wymierzania kar

Karę pieniężną wymierzać będzie w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej przysługiwać będzie odwołanie do głównego inspektora ochrony środowiska.

Odwołanie takie składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji za pośrednictwem organu, który decyzję wydał.

Z racji tego, że kara pieniężna będzie wymierzana w drodze decyzji administracyjnej, to stronie, na którą została nałożona kara pieniężna, przysługuje prawo złożenia skargi do właściwego sądu administracyjnego, a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kara pieniężna będzie wnoszona w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o jej wymierzeniu stała się ostateczna, a więc został wyczerpany tryb odwoławczy lub też odwołanie od decyzji nie zostało złożone. Złożenie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, choć można o to wnosić.

W sytuacji, w której adresat decyzji nie wykonał jej, kara pieniężna podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Zgodnie z art. 136c ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Oznacza to, że przepisy działu III ordynacji podatkowej, np. dotyczące przedawnienia czy też stosowania ulg (rozkładania na raty, odraczania terminu płatności), mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do omawianych administracyjnych kar pieniężnych.

Kryteria niedookreślone

W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się wyjaśnienie uzasadniające wysokość nałożonej sankcji, a zatem szczegółowe wskazanie czynników, które zdecydowały o danej wysokości kary.

Problem jednak w tym, że ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że przy określaniu wysokości kar ma decydować liczba i waga stwierdzonych naruszeń. Brak jest jakichkolwiek innych wytycznych dotyczących wymierzania kary.

O ile liczba stwierdzonych naruszeń jest wymierna, o tyle waga tych naruszeń jest wartością dalece ocenną. Widełki kary są zaś określone w przedziale od 500 zł do 1 000 000 zł. Rodzi to określone konsekwencje. Jeżeli bowiem organ nałoży karę np. w wysokości 700 000 zł i jednocześnie w uzasadnieniu decyzji powoła się zarówno na kryterium liczby stwierdzonych naruszeń, jak i ich wagę, to sąd administracyjny, który dokonuje kontroli legalności decyzji, nie będzie mógł stwierdzić, że kara jest zbyt wysoka lub dotkliwa. Brak jest bowiem w ustawie innych kryteriów przy określaniu wysokości wymierzanych kar.

Należy podkreślić, że odpowiedzialność z tytułu deliktów administracyjnych jest odpowiedzialnością obiektywną, to znaczy oderwaną od winy podmiotu, który dopuścił się naruszenia.

Co więcej, wbrew dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonej w przywoływanych powyżej orzeczeniach), brak jest w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko mechanizmów prawnych pozwalających sprawcy deliktu na wykazywanie, że popełnienie deliktu jest skutkiem okoliczności, za które nie powinno się karać (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada), a tym samym na uwolnienie się od odpowiedzialności.

Rodzi to istotne wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań z Konstytucją RP. Niewykluczone zatem, że w przyszłości będziemy świadkami sprawy, w której TK będzie się zajmował oceną konstytucyjności przyjętych rozwiązań w zakresie administracyjnych kar pieniężnych.

Obowiązywanie kar: czy także przy starych decyzjach

Powstaje pytanie, czy nowe przepisy dotyczące kar odnoszą się tylko do decyzji środowiskowych wydanych po 1 stycznia 2017 r., czy również do decyzji wcześniejszych – w przypadku jeśli warunki, wymogi w nich określone zostały naruszone po tej dacie.

Nowelizacja odnośnie do administracyjnych kar pieniężnych wchodzi w życie 1 stycznia 2017 r. W przepisach przejściowych brak jest szczególnej regulacji odnoszącej się do kar pieniężnych. Z całą pewnością oznacza to, że kary pieniężne mogą być nakładane w stosunku do deliktów popełnionych od 1 stycznia 2017 r. Wynika to z zasady niedziałania prawa wstecz, a w szczególności – zakazu wstecznego karania.

Jednak, jak się wydaje, nie oznacza to, że już wydane decyzje nie będą miały znaczenia z punktu widzenia karania. Wszystko wskazuje, że kary będą dotyczyły również decyzji wydanych przed 1 stycznia 2017 r., ale tych, których warunki, wymogi, obowiązki zostały naruszone pod tej dacie.

Zatem aby uchronić się przed niebezpieczeństwem ewentualnych kar, dobrze byłoby zinwentaryzować stan realizacji warunków, wymogów, obowiązków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji inwestycyjnych na dzień wejścia w życie nowelizacji.

Jeżeli z takiej inwentaryzacji będzie np. wynikało, że przed 1 stycznia 2017 r. dane wymogi określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie były realizowane, to nie ma podstaw do karania. Jeżeli takie naruszenie będzie miało miejsce po tej dacie, to można spodziewać się dotkliwej sankcji.