Sprawa dotyczy setek właścicieli i użytkowników wieczystych, których nieruchomości mieściły się zarówno w obszarze ograniczonego użytkowania (OOU) ustanowionym uchwałą mazowieckiego sejmiku w 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 128, poz. 4086), jak i w tym określonym cztery lata wcześniej przez rozporządzenie nr 50 wojewody mazowieckiego (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 156, poz. 4276).

Dotąd warszawskie sądy apelacyjne uznawały, że nie powinni oni zwlekać z procesowaniem się z portem. Uprawnienie do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi przysługiwało im bowiem już na gruncie OOU z 2007 r. A to oznacza, że zgłosić je powinni najpóźniej do 24 sierpnia 2009 r. W przypadku omawianych spraw obowiązuje bowiem – w myśl art. 129 ustawy – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) – dwuletni termin zawity na dochodzenie roszczeń.

Obowiązywało czy nie

Warszawski Sąd Okręgowy (XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy) powziął jednak wątpliwości, czy takie stanowisko jest słuszne. Postanowił więc zadać pytanie prawne Sądowi Najwyższemu (sygn. akt XXIII Ga 1776/14): „Czy rozporządzenie wojewody mazowieckiego nr 50 z 7 sierpnia 2007 r., w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie utraciło moc z dniem 15 listopada 2008 r.?”. Ta data ma kluczowe znaczenie. Wtedy to bowiem weszła w życie nowelizacja art. 135 prawa ochrony środowiska i zmienił się podmiot władny do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nie był nim już wojewoda, a sejmik województwa.

– W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana spowodowała, że od 15 listopada 2008 r. rozporządzenie wojewody nr 50 utraciło moc. Takie stanowisko NSA zaprezentował, rozpoznając sprawy m.in. o sygn. akt II OSK 445/09, czy II OSK/502/09. W efekcie sądy cywilne zaczęły oddalać powództwa osób procesujących się z portem, podkreślając, że ich roszczenia oparte są na nieobowiązującym akcie prawnym – wyjaśnia radca prawny Radosław Howaniec z kancelarii Majchrzak, Szafrańska i Partnerzy z Poznania.

W uzasadnieniu pytania prawnego sąd okręgowy zwraca uwagę, że „NSA do dnia dzisiejszego nie zmienił swojego stanowiska w tej sprawie mimo iż ta zasadnicza, wręcz fundamentalna kwestia była przedmiotem wystosowanego przez Ministerstwo Środowiska pisma prezentującego pogląd odmienny (z dnia 25 maja 2010 r. DP-024-33/24081/10/KA)”.

Sąd przypomina, że w sprawie interweniował również prezydent m.st. Warszawy. Wystosował on do prezesa NSA prośbę o rozważenie wniosku o podjęcie przez sąd uchwały mającej wyjaśnić zaistniałe rozbieżności. „Uchwała taka jednak nie zapadła, nie pojawiły się także odmienne rozstrzygnięcia NSA, tym samym zaprezentowane wyżej stanowisko (...) pozostaje aktualne. Także doktryna w tej kwestii skłania się do uznania, iż do czasu wydania ewentualnej odmiennej uchwały NSA, trzeba zgodzić się z poglądami (...) o utracie mocy aktów prawnych o utworzeniu OOU (...) podjętych przed 15.11.2008 r.” – podnosi sąd okręgowy.

W swoim piśmie do SN zaznacza jednak, że sądy cywilne podeszły do tematu zupełnie inaczej. „Stanowisko SA w Warszawie jest diametralnie przeciwne, np. wyrok z 8 lipca 2011 r. (VI ACa 140/11) czy też wyrok z 27 listopada 2014 r. (I ACa 852/14). Analogiczne stanowisko prezentował SN w następujących orzeczeniach: z 6 maja 2011 r. (II CSK 421/10), z 25 maja 2012 r. (I CSK 509/11)” – wylicza pytający sąd.

We wskazanych wyrokach Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, że rozporządzenie nr 50 jednak obowiązywało. A zmiana przepisów ustawowych od listopada 2008 r. nie wiązała się ze zmianą kompetencji do wydania aktów prawa miejscowego, lecz stanowiła dostosowanie art. 135 prawa ochrony środowiska do regulacji unijnych.

Sąsiadowanie z lotniskiem

Sąsiadowanie z lotniskiem

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Mimo to sąd okręgowy, pytając Sąd Najwyższy, skłania się ku rygorystycznemu stanowisku NSA. Jak wskazuje, powinno ono stanowić „drogowskaz dla innych sądów, w tym sądów powszechnych”. To bowiem sądy administracyjne mają w systemie władzy sądowniczej wyłączne uprawnienia kontrolne wobec działalności administracji publicznej. A kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami aktów normatywnych organów administracji rządowej. Sąd podkreśla, że konsekwencje stanowiska NSA okazały się brzemienne w skutki – na jego podstawie urzędy wydawały pozwolenia na budowę w czasie od 16 listopada 2008 r. do dnia wejścia w życie uchwały sejmiku.

„Z uwagi na wielość tego typu spraw, fakty te należy już zaliczyć do notorium sądowego. Dopiero wejście w życie uchwały nr 76/11 (sejmiku mazowieckiego – red.) spowodowało odmowę wydawania pozwoleń na budowę, ze względu na treść ograniczeń objętych aktem o ustanowieniu strefy. A więc dopiero od wejścia w życie tejże uchwały na podstawie prawa administracyjnego można mówić o istnieniu obszaru ograniczonego użytkowania” – zauważa skład SO, któremu przewodniczy sędzia Renata Puchalska.

Potrzeba rozstrzygnięcia

Pełnomocnicy osób procesujących się z portem cieszą się, że problem finalnie rozwiąże Sąd Najwyższy.

– Obecne działania sądów i portu narażają mieszkańców na wysokie koszty postępowań – komentuje radca prawny Jacek Smyk z kancelarii Corpus Iuris Rotko i Wspólnicy w Warszawie.

– Nie dość, że mieszkańcy tracili uprzednio pieniądze, gdyż sądy warszawskie – za NSA – przyjęły brak obowiązywania obszaru, to obecnie tracą pieniądze z powodu przyjęcia przez te same sądy, że nowy obszar to wyłącznie „kontynuacja” poprzedniego, choć nie sposób doszukać się po temu jakichkolwiek podstaw prawnych – mówi.

Wtóruje mu mec. Howaniec. Jak podkreśla, ważne jest dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, a w szczególności udzielenie odpowiedzi na – z pozoru retoryczne – pytanie: czy można tworzyć OOU dwukrotnie dla tego samego przedsięwzięcia.

– W mojej ocenie w przypadku odpowiedzi twierdzącej dochodzenie roszczeń związanych z obszarami, tak w Warszawie, jak i np. obecnie w Katowicach, byłoby fikcją – mówi mec. Howaniec.

Odmienne stanowiska

Inne podejście do rozporządzenia wojewody zaprezentował niedawno IV Wydział Cywilny warszawskiego sądu okręgowego (IVC 706/13). W wyroku wstępnym sędzia Krystyna Gromek wskazała, że OOU z 2007 r. nie obowiązywał, skoro nie stosowano jego przepisów: w strefie powstawały inwestycje, których zakazywał. Byłby to więc modelowy przykład desuetudo – nieobowiązywania przepisów przez fakt długotrwałego niekorzystania z nich.

Z tym nie potrafią się jednak zgodzić porty. – To nieporozumienie – mówi Przemysław Przybylski, rzecznik prasowy lotniska Chopina. – Konstrukcja desuetudo może ewentualnie znaleźć zastosowanie do rozwiązywania wątpliwości związanych z obowiązywaniem aktów prawa sprzed kilkudziesięciu lat, które nie zostały formalnie derogowane, a nie do współczesnych aktów prawnych, takich jak rozporządzenie wojewody mazowieckiego nr 50 – przekonuje. W jego ocenie istnienie krótkotrwałych rozbieżnych interpretacji określonych przepisów w praktyce ich stosowania przez różne sądy i organy – jak miało to miejsce w przypadku rozporządzenia nr 50 – może się zdarzyć. Ale jest nadużyciem wywodzenie z takiego faktu utraty mocy obowiązującej tych przepisów w oparciu o konstrukcję desuetudo.