Wbrew powierzchownej opinii Unia jest dopiero na początku procesu ich stosowania. Z pewnością można powiedzieć to o transparentności, która bardzo powoli przedostaje się do świata unijnych instytucji. Jawność nie jest postulatem politycznego idealizmu. Transparentność sprzyja jakości decyzji. I odwrotnie: im mniej jawności, tym więcej błędów, za które nikt nie odpowiada. Niestety, instytucje unijne wbrew zobowiązaniom traktatowym do jak największego poszanowania zasady otwartości (art. 15 TFUE) pozostawiają wiele do życzenia. Potwierdza to sprawozdanie europejskiego rzecznika praw obywatelskich. Zdecydowana większość spraw dotyczy deficytu przejrzystości w działaniu instytucji unijnych i ograniczonego dostępu obywateli do dokumentów. Ostatnio rzecznik domaga się rozszerzenia dostępu do informacji o przebieg negocjacji nad umową handlową UE–USA. Z podobnymi wnioskami wystąpi niebawem komisja ds. konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego.

Transparentność procesu legislacyjnego w Parlamencie Europejskim ograniczana jest przez to, że wciąż za standard przyjmuje się głosowania tajne. Dopiero od niedawna ostateczne głosowanie nad dyrektywami i rozporządzeniami jest jawne i imienne. Głosowania nad poprawkami są niejawne, co praktycznie uniemożliwia weryfikację decyzji podejmowanych przez polityków. Każdy, kto prześledzi parlamentarne strony internetowe, zauważy, że w parlamentach narodowych, np. w polskim Sejmie i niemieckim Bundestagu, poziom przejrzystości jest znacznie wyższy. Ponadto przypomnieć wypada, że najważniejsza decyzja polityczna podjęta na początku kadencji – wybór szefa Komisji Europejskiej Jeana-Claude’a Junckera zapadła w głosowaniu tajnym. W tej sprawie tajne głosowanie jest reliktem wywodzącym się z XIX-wiecznego prawa parlamentarnego. Dziś za utrzymaniem tego rozwiązania nie przemawiają już żadne realne argumenty. Mój projekt zmiany regulaminu PE, który zakłada jawność wszystkich głosowań dotyczących powołania Komisji Europejskiej, popierają dziś konserwatyści, socjaldemokraci i liberałowie. Mam nadzieję, że z czasem zostanie przełamany opór Europejskiej Partii Ludowej, która jako jedyna broni status quo kosztem transparentności.

Przejrzystość eliminuje błędy, ale nie stanowi gwarancji dobrej legislacji. Więcej nadziei pokładano w zwiększeniu roli parlamentów narodowych jako strażników zasady pomocniczości. Przypomnijmy, że istotą wywodzącej się z nauczania społecznego Kościoła zasady pomocniczości jest to, by decyzje polityczne podejmowane były przez ten szczebel władzy, który znajduje się najbliżej danej kwestii. Subsydiarność pomyślana jest zatem jako antidotum na centralizm i inflację prawa. Właśnie dlatego traktat lizboński wyposażył parlamenty narodowe w nowe uprawnienia.

Przypomnijmy: parlamenty narodowe mogą przyjąć negatywną opinię w sprawie projektów aktów prawnych. Jeśli co najmniej jedna trzecia z nich uważa, że projekt nowego prawa unijnego narusza zasadę pomocniczości (żółta kartka), komisja musi ponownie przeanalizować projekt. W przypadku gdy większość głosów przyznanych parlamentom stwierdza naruszenie tej zasady, możliwe jest zablokowanie projektu (pomarańczowa kartka).

Na pierwszy rzut oka temu rozwiązaniu nic nie można zarzucić. Jednak praktyka jest bardzo odległa od deklarowanych celów. Osiem lat temu Hans Papier, prezes Niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzał, że „mimo tak szerokiego ugruntowania zasady pomocniczości w europejskich traktatach (...) nie jest w stanie powstrzymać ekstensywnego korzystania ze swoich kompetencji przez Wspólnotę”. („Zasada pomocniczości czy europejski centralizm”, „Przegląd Legislacyjny” 1/2007). Praktyka potwierdziła jego pesymistyczną prognozę. Komisja Europejska bardzo elastycznie traktuje zasadę pomocniczości, powszechnie wskazuje się na zbyt ogólne uzasadnienia i brak precyzyjnych kryteriów stosowania tej instytucji. W ciągu ostatnich 10 lat Unia przyjęła 19 630 aktów prawnych. Procedura żółtej kartki nie zdołała powstrzymać inflacji prawa. Kartki pomarańczowej nigdy nie zastosowano. Wprawdzie program legislacyjny komisji Junckera jest mniej rozbudowany niż za czasów Barroso, a odpowiedzialny za legislację komisarz Frans Timermans deklarował stosowanie zasady pomocniczości, jednak pomimo tych zapewnień w programie komisji znalazły się oprotestowane przez parlamenty projekty, w tym rozporządzenie o ustanowieniu prokuratury europejskiej.

Widać jaskrawo, że zasada pomocniczości musi być stosowana z większą determinacją i rygoryzmem, jeśli cel w postaci dobrej, oszczędnej legislacji ma być zrealizowany. Dla Sejmu i Senatu bardzo pomocna może okazać się książka prof. Cezarego Mika, w której proponuje on precyzyjne kryteria stosowania subsydiarności. („Parlamenty narodowe wobec zasady pomocniczości w świetle prawa i praktyki UE”, „Wydawnictwo Sejmowe” 2015) . Z kolei w PE wzrasta poparcie dla wydłużenia terminu, w którym parlamenty narodowe mogą zajmować stanowisko ws. projektów aktów prawnych. Dziś wynosi on zaledwie 8 tygodni, co uniemożliwia rzeczywistą weryfikację.

Im mniej jawności, tym więcej błędów, za które nikt nie odpowiada

Druga z innowacji traktatu lizbońskiego – europejska inicjatywa obywatelska (EIO) – znajduje się w stanie kryzysu. Przypomnijmy, że traktat dał grupie co najmniej miliona obywateli UE prawo do zwracania się do Komisji Europejskiej z wnioskiem o podjęcie działań prawnych. Nowe prawo polityczne dla obywateli prezentowane było jako wyraz demokratycznego otwarcia. EIO jest jedyną instytucją zbudowaną w logice demokracji partycypacyjnej. Niestety, praktyka odbiega od deklaracji traktatowych. Tylko dwie inicjatywy zebrały odpowiednią liczbę podpisów: „Right to water”, proponującą uznanie wody za dobro niekomercyjne i „One of us”. Ta druga zyskała 1 mln 720 tys. podpisów z 20 krajów (we Włoszech 624 tys., w Polsce 236 tys.). Inicjatorzy „One of us” domagają się podjęcia prac nad przepisami na rzecz ochrony życia (przede wszystkim zakaz eksperymentów nad embrionami). Niestety komisja Barroso odmówiła podjęcia działań w tej sprawie.

W lutym odbyło się w Parlamencie Europejskim wysłuchanie publiczne w sprawie stosowania instytucji EIO. Przedstawiciele komitetów obywatelskich krytykowali przeszkody biurokratyczne przeszkadzające w zbieraniu podpisów. Przedstawiciel ombudsmana domagał się większej aktywności samego Parlamentu Europejskiego. Jednak najważniejszy był postulat zmiany prawa (rozporządzenia o stosowaniu EIO) tak, aby Komisja Europejska nie mogła podejmować arbitralnych decyzji w tej sprawie. A zatem, jeśli inicjatywa cieszy się szerokim poparciem i uzyskała odpowiednią liczbę podpisów, Komisja Europejska powinna bezwzględnie podjąć działania. W przeciwnym razie nowe prawo obywatelskie zamieni się w fikcję, a europejska inicjatywa obywatelska będzie znaczyła mniej niż petycja, ta bowiem z chwilą akceptacji musi zostać rozpatrzona.

Innowacje traktatu lizbońskiego nie zostały urzeczywistnione, jak zapowiadano to w chwili ich ustanowienia. Dla zagorzałych eurosceptyków może być to kolejny dowód na kryzys UE. Dla tych, którzy mają świadomość, że w interesie Polski jest obecność w UE, przyszłość tych instytucji nie jest bez znaczenia. Dlatego trzeba zrobić jak najwięcej dla ich urealnienia.