Problem: Przewoźnicy autobusowi spierają się z gminami o to, czy te mogą pobierać od nich opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Samorządy powołują się na art. 15 ust. 2 i art. 16 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 ze zm.; dalej: ustawa). Pozwalają one samorządowi wydać uchwałę, która określa wysokość opłaty wnoszonej przez przewoźników zatrzymujących się na takich przystankach. Na tle tego przepisu pojawia się jednak wątpliwość, kto jest takim przewoźnikiem.
Na omawiany problem zwrócił ostatnio uwagę Związek Komunalny Gmin „Komunikacja międzygminna” w Olkuszu. W sporze z powiatem zauważył, że definicja przewoźnika z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy nie obejmuje swoim zakresem przedsiębiorców, którzy obecnie prowadzą działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Do 31 grudnia 2016 r. działają oni bowiem na podstawie zezwolenia, co wynika z przepisów przejściowych sformułowanych w ustawie (art. 79 ust. 1). Tymczasem definicja przewoźnika mówi, że takowym jest podmiot działający na podstawie zgłoszenia, a nie zezwolenia. Oznacza to, że firmy przewozowe działające na podstawie zezwolenia nie mieszczą się w tej definicji, a tylko od przewoźników w rozumieniu ustawy można pobierać opłaty za korzystanie z przystanków.
„Zatem wystawienie rachunku za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w ciągu dróg powiatowych jest niezgodne z zastosowaną podstawą prawną, bowiem opłata dotyczy wyłącznie przewoźników wykonujących przewozy na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu” – zauważa w oficjalnym stanowisku związek z Olkusza.
Zdaniem związku samorządy do 31 grudnia 2016 r. co do zasady nie mogą pobierać opłat. Dopiero od 1 stycznia 2017 r. przewoźnicy będą działali na podstawie zgłoszenia i wtedy będzie można ich uznać za przewoźników w rozumieniu ustawy.
Postanowiliśmy sprawdzić, czy taka wykładnia przepisów znajduje zrozumienie u prawników. Problem polega na tym, czy przepisy przejściowe należy traktować odrębnie od stałych regulacji, czy też są one komplementarnym uzupełnieniem docelowej regulacji. Odpowiedź na to pytanie okazuje się kluczowa. Jeżeli skłonimy się ku drugiej opcji, to znaczy, że obecnie nie ma luki w prawie i przewoźnikiem jest zarówno podmiot ze wspomnianej definicji, jak i opisany w przepisach przejściowych. Wtedy uprawnione jest pobieranie opłat przez samorządy.
Jeśli zaś uznamy, że za przewoźników należy traktować wyłącznie podmioty odpowiadające ustawowej definicji, to rzeczywiście takowi co do zasady zaczną funkcjonować w obrocie prawnym dopiero w 2017 roku. W takiej sytuacji obecnie przedsiębiorcy mogą domagać się od jednostek samorządu terytorialnego: po pierwsze – uchylenia w procedurze administracyjnej uchwał, na podstawie których pobierane są opłaty, a po drugie – zwrotu na drodze cywilnej tych opłat, które już zostały wniesione.
OPINIE EKSPERTÓW
Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym – na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Należy zatem przyjąć, że na potrzeby tej ustawy pojęcie „przewoźnika” zostało zdefiniowane w sposób autonomiczny.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. W praktyce oznacza to, że do tego czasu przewoźnicy mogą działać na podstawie zezwoleń wydawanych zgodnie z ustawą o transporcie drogowym. Powstaje zatem pytanie, czy przewoźnicy działający na dotychczasowych zasadach (a nie na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu) mogą zostać obciążeni opłatami za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na podstawie art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wydaje się, że nie, gdyż w obecnym stanie prawnym przewoźnicy działający na podstawie zezwoleń nie są objęci definicją przewoźnika, o której mowa w art. 4 ust. 11 tej ustawy, a tylko tacy przewoźnicy mogą zostać obciążeni opłatami.
Należy jednak zwrócić uwagę, że naliczanie i pobieranie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych odbywa się na podstawie uchwał rad gmin lub powiatów, które są aktami prawa miejscowego i obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W obecnym stanie prawnym uchwały te nie mogą mieć zastosowania do przewoźników działających na podstawie zezwoleń, a zatem jest możliwe ubieganie się o zwrot nienależnie pobranych opłat. Do rozważenia pozostaje także wcześniejsze wezwanie organu, który podjął taką uchwałę, do usunięcia naruszenia prawa, i ewentualnie zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego.
Wykładnia przepisów forsowana przez przewoźników nie jest słuszna. Podstawą działania przewoźników i operatorów jest ustawa o publicznym transporcie zbiorowym. W art. 4 ust. 1 pkt 11 wyjaśniono, kto jest przewoźnikiem. W art. 79 ust. 1 zamieszczono jednak przepis przejściowy, zgodnie z którym działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych (tj. na podstawie zezwolenia), jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r., w krajowym transporcie drogowym (przepis ten pełni więc funkcję zastępczą względem art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy). Z kolei na podstawie art. 79 ust. 2 zezwolenia na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym mogą być wydawane na okres nie dłuższy niż do 31 grudnia 2016 r.
Z przytoczonych przepisów należy wyinterpretować dwie możliwości funkcjonowania przewoźnika: na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 11 (w oparciu o potwierdzenie zgłoszenia przewozu) oraz na podstawie art. 79 ust. 1 (w oparciu o zezwolenie do 31 grudnia 2016 r.). Prowadzi to do wniosku, że bez względu na podstawę prowadzenia działalności gospodarczej (zezwolenie czy potwierdzenie zgłoszenia przewozu) w każdym przypadku mamy do czynienia z przewoźnikiem.
Uchwały rad gmin (powiatów) w sprawach określenia warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych dotyczą przewoźników w ogólności, nie wprowadzając zróżnicowania ze względu na podstawę ich funkcjonowania. Do 31 grudnia 2016 r. nie ma więc znaczenia, na jakiej podstawie przewoźnik prowadzi działalność gospodarczą. Skoro posiada status przewoźnika (a do przewoźników odnoszą się uchwały rad gmin czy powiatów), zobowiązany jest do uiszczania opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.
Firmy przewozowe naturalnie mogą żądać zwrotu opłat pobranych na podstawie tych uchwał. Pragnę jednak zauważyć, że żądania te nie są słuszne i jako takie nie muszą być realizowane.
