Skłonność służb do nadużywania władzy ma charakter ponadczasowy

Już samo pojawiające się w artykule słowo „współpraca” na określenie relacji pomiędzy prokuratorem a funkcjonariuszami może wprowadzać w błąd. W ramach postępowania karnego relacje te opierają się bowiem nie na równorzędności, ale na podporządkowaniu służb niezależnemu prokuratorowi, któremu przypisana jest rola gospodarza postępowania. Jednoznacznie wyraża to art. 15 k.p.k., zgodnie z którym policja i inne organy w zakresie postępowania karnego wykonują polecenia sądu i prokuratora oraz prowadzą pod nadzorem prokuratora śledztwo lub dochodzenie w granicach określonych w ustawie.

Tę nadrzędną wobec służb rolę w postępowaniu przygotowawczym pełni nie abstrakcyjna prokuratura lecz konkretny prokurator, któremu art. 8 ustawy o prokuraturze gwarantuje niezależność przy podejmowaniu decyzji. Nie ma więc tutaj miejsca na jakiekolwiek „różnice zdań między prokuratorem a funkcjonariuszami co do przebiegu, kierunku i zakresu śledztwa”, w tym „stosowania środków zapobiegawczych, zwłaszcza o charakterze izolacyjnym, poręczeń majątkowych czy występowania z wnioskiem o uchylenie immunitetu”, decyzje takie nie są bowiem podejmowane w drodze negocjacji z funkcjonariuszami, ale samodzielnie przez niezależnego prokuratora. Z tej samej przyczyny nie istnieje również żaden tryb „usuwania powstałych rozbieżności”, w którym rzekomo „rozstrzygane są one prawie zawsze na korzyść prokuratora”. Decyzje niezależnego prokuratora podlegają kontroli wyłącznie sądu w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania karnego i nawet przełożony prokuratora nie ma prawa ingerować w ich treść. Tym bardziej nic do nich służbom. Funkcjonariusze nie są bowiem od tego żeby się spierać z prokuratorem, forsować przy wykorzystaniu hierarchicznej struktury prokuratury swoje wizje, ale od tego, żeby wykonywać jego polecenia, które wydaje samodzielnie i na własną odpowiedzialność.

Takie usytuowanie prokuratury i służb w postępowaniu karnym to nie widzimisię ustawodawcy, służące utrudnianiu funkcjonariuszom pracy, ale konieczność w demokratycznym państwie prawnym.

Służby takie jak policja, CBA, ABW itp. to formacje działające na rozkaz, a jednocześnie bezpośrednio podległe władzy wykonawczej (politykom). Pośrednio podlegają więc słupkom sondażowym, co przekłada się na ich dążenie do „sukcesu”, za który funkcjonariusze są nagradzani, także materialnie. Nie negując takiego właśnie zorganizowania służb, które w istocie rzeczy jest niezbędne dla skutecznego zwalczania przestępczości, należy jednakże zauważyć, iż jego konsekwencją jest osłabienie obiektywizmu i bezstronności funkcjonariuszy, dla których „sukcesem” z reguły jest tylko i wyłącznie „zatrzymanie sprawcy”, a nie jest nim znalezienie dowodów niewinności osoby, która w wyniku pomówienia lub nieszczęśliwego splotu okoliczności znalazła się w orbicie ich zainteresowań. Stąd już tylko krok do wymuszania zeznań i wyjaśnień, zatajania dowodów niewinności, naruszania prawa do obrony itp. Zapobiec temu ma właśnie nadzór sprawowany przez niezależnego prokuratora.
Do zadań prokuratury należy bowiem nie walka z przestępczością, ale czuwanie nad ściganiem przestępstw oraz strzeżenie praworządności, co rozumieć należy nie tylko jako dbanie o to, by ściganie przebiegało skutecznie i sprawnie, ale przede wszystkim jako obowiązek pilnowania by odbywało się ono z poszanowaniem praw i wolności obywatelskich. W przeciwieństwie do funkcjonariuszy prokuratorzy za swoją pracę, podobnie jak sędziowie, otrzymują wyłącznie stałe wynagrodzenie, wykluczone jest bowiem przyznawanie im jakichkolwiek nagród, premii itp. Ma to głębokie uzasadnienie. Dla prokuratora takim samym sukcesem powinno być bowiem oskarżenie osoby, co do której zgromadzono przekonujące dowody winy, jak i umorzenie postępowania wobec osoby, co do której po rzetelnym i kompleksowym przeprowadzeniu śledztwa takich dowodów brak.

Do takiego rozumienia roli prokuratora upoważniają, oprócz zapisów ustawy o prokuraturze, także wytyczne ONZ przyjęte w 1990 r. na VIII Kongresie na temat zapobiegania przestępczości i traktowania sprawców przestępstw, w których wskazano m. in., że podstawowe prawa człowieka są łamane przez organy śledcze i sądowe w niektórych krajach świata i dlatego to prokurator jako obiektywny i niezależny od sądu czynnik powinien w toku procesu czuwać nad przestrzeganiem uniwersalnych praw ludzkich. Wytyczne wskazują też na potrzebę zapewnienia takich warunków pełnienia służby, aby prokurator mógł spełniać swoje posłannictwo nie będąc przez nikogo niepokojony i zastraszany, przy czym chodzi tu zwłaszcza o niepożądane ingerencje polityczne. Z kolei Rada Europy w Zaleceniach z 6 października 2000 r. podkreślając kluczową rolę prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych stwierdza, iż prokurator jest instytucją publiczną, która w imieniu społeczeństwa i w interesie publicznym zapewnia stosowanie prawa w przypadkach, gdy łamanie prawa pociąga za sobą sankcje karne, uwzględniając zarówno prawa jednostki, jak i niezbędną skuteczność wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Jeżeli chodzi o relacje pomiędzy prokuraturą a służbami typu policyjnego Rada wychodząc z założenia, że monitoring wewnętrzny w służbach nie jest adekwatny, biorąc pod uwagę zakres jej uprawnień, uznała, że wszyscy prokuratorzy muszą pełnić co najmniej dwie funkcje względem pracy służb, a mianowicie: szczegółową analizę legalności dochodzeń oraz ogólne monitorowanie przestrzegania praw człowieka przez służby. Na szczególną uwagę zasługuje ten fragment Zaleceń, w którym Rada dostrzegła, iż w wielu przypadkach istnieje znaczna rozbieżność pomiędzy ustawowymi uprawnieniami prokuratora w zakresie kierowania i nadzorowania a ich realizacją w praktyce. To gorzkie spostrzeżenie doskonale pasuje do polskich realiów.

Także w ramach prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego zwrócono uwagę, że o ile z reguły nie ma wątpliwości co do prawidłowości (rzetelności) przeprowadzania takich dowodów jak przesłuchania podejrzanych czy świadków przez prokuratora, o tyle wątpliwości takie pojawiają się, gdy dowody przeprowadza policja. Jako istotny problem dla należytego pełnienia przez prokuraturę roli gwaranta praworządności na etapie postępowania przygotowawczego, wskazano mechanizm utożsamiania się przez prokuratorów z funkcjonariuszami, w wyniku czego prokuratorzy nie są w stanie sprawować nad nimi rzetelnego i krytycznego nadzoru. Dostrzeżono też, że podatności prokuratorów na wpływy sprzyjają takie zasady organizacji prokuratury jak jednoosobowe kierownictwo, czy też hierarchiczne podporządkowanie prokuratorów.

Moje doświadczenie zawodowe potwierdza, że „współpraca” ze służbami rzeczywiście jest „szorstka”, zwłaszcza wtedy gdy prokurator rozumie swoją rolę procesową w zgodzie z obowiązującym prawem i w duchu cytowanych wytycznych ONZ oraz zaleceń Rady Europy. Mógłbym przytoczyć bardzo wiele przykładów lekceważenia obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy organów prowadzących postępowania karne, braku poczucia odpowiedzialności za jakość własnej pracy oraz ingerencje w prawa i wolności obywateli, prób wprowadzania prokuratora w błąd co do zgromadzonego materiału dowodowego, potrzeby natychmiastowego podejmowania określonych działań „na telefon”, lekceważenia i omijania jego poleceń, nieformalnych prób wywierania nacisku, w tym przy wykorzystaniu hierarchicznej struktury prokuratury, wymuszania zmiany prokuratora nadzorującego śledztwo jeżeli nie wydawał decyzji zgodnych z oczekiwaniami funkcjonariuszy itp. Wszystko po to by zapewnić sobie „sukces”, najlepiej medialnie nagłośniony, polegający na „aresztowaniu sprawcy”, „rozbiciu grupy przestępczej” itp., niezależnie od tego czy zgromadzone dowody rzeczywiście potwierdzają winę w sposób nie budzący wątpliwości. Egzekwowanie od służb należytego realizowania obowiązków przy wykorzystaniu dostępnych prokuratorowi narzędzi, takich jak wytyki do przełożonego, czy też inicjowanie postępowań służbowych w rzeczywistości przypomina walkę z wiatrakami, przede wszystkim dlatego, że przełożeni funkcjonariuszy z reguły reprezentują „interes” własnej formacji w jeszcze większym stopniu aniżeli ich podwładni. Próby wywierania presji na prokuratora i ograniczania jego niezależności podejmowane są zresztą z reguły właśnie przez funkcjonariuszy szczebla kierowniczego.

Trudno odnieść się do sformułowanych przez szefa CBA ogólnikowych zarzutów rzekomej nieznajomości ze strony prokuratorów prokuratur rejonowych „orzecznictwa w zakresie legalności materiałów uzyskiwanych w wyniku kontroli operacyjnej”. Bez wątpienia tezy takiej nie uzasadnia „niejednokrotne występowanie do CBA o przekazanie niejawnych materiałów w postaci uzasadnień wniosków o zastosowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych”. Nie wiem czemu miało służyć wyeksponowanie niejawnego charakteru takich materiałów, na pewno nie stanowi on prawnej i faktycznej przeszkody do ich przekazania, zwłaszcza, że taki charakter mają wszystkie materiały wytworzone w związku z kontrolą operacyjną, w tym i te, które jako dowód trafiają do właściwej prokuratury. Przede wszystkim jednak nie sposób zgodzić się z zastrzeżeniami odnośnie podejmowania przez prokuratorów działań weryfikujących legalność zrealizowanych już kontroli operacyjnych. Właśnie takie działanie ma oparcie w orzecznictwie, także Trybunału w Strasburgu. Na przykład Sąd Najwyższy w postanowieniu z 30 listopada 2010 r. wskazał, że niezachowanie ustawowych warunków dopuszczalności przeprowadzenia czynności operacyjnych uniemożliwia w procesie karnym wykorzystanie uzyskanego w ich trakcie materiału dowodowego. Potrzebę dokonania w postępowaniu karnym następczej kontroli legalności czynności operacyjnych podkreślił też Trybunał w Strasburgu w wyroku z 8 stycznia 2013 r. w sprawie Baltinš vs. Łotwa. Dodać trzeba, iż drobiazgowe badania przez prokuratorów legalności takich działań nie dziwi, w sytuacji gdy służby, a wśród nich najbardziej CBA, solidnie zapracowały sobie na brak zaufania w tej kwestii. Sam fakt uprzedniego wydania zgody na kontrolę operacyjną przez sąd nie gwarantuje przy tym jej legalności, ponieważ charakter materiałów przekazywanych przez służbę wraz z wnioskiem powoduje, iż zarządzenie wydane przez sąd opiera się głównie na zaufaniu do rzetelności przekazanych informacji, przy praktycznie wyłączonej możliwości ich weryfikacji. Ograniczenia sądowej kontroli nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi dostrzegł Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 12 grudnia 2005 r. Dokonane w międzyczasie zmiany legislacyjne w rzeczywistości niewiele pod tym względem zmieniły a wprowadzenie sądu w błąd i wyłudzenie bezpodstawnej decyzji nadal jest łatwe do przeprowadzenia i jednocześnie bardzo trudne do wykrycia. Nadużycia w tym zakresie ze strony CBA stwierdzały sądy w głośnych medialnie sprawach, przy czym istotne jest, iż z zasady wychodziło to na jaw nie w postępowaniach o wyrażenie zgody przez sąd na zastosowanie kontroli operacyjnej, ale dopiero w postępowaniu dowodowym na rozprawie, kiedy to legalność czynności operacyjnych przeprowadzonych przez CBA roztrząsana była w warunkach umożliwiających sądowi dojście do prawdy. Stwierdzone nadużycia były skądinąd impulsem do dokonania wspomnianych zmian legislacyjnych, których celem miało być urealnienie sądowej kontroli nad czynnościami operacyjnymi służb. Nie kto inny też jak aktualny szef CBA zawiadamiał prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstw przez funkcjonariuszy tej służby w związku z takimi czynnościami podejmowanymi w okresie poprzedzającym objęcie przez niego funkcji. W końcu zauważyć trzeba, że działania CBA, już pod obecnym kierownictwem, wywołały kategoryczny sprzeciw Krajowej Rady Sądownictwa – konstytucyjnego organu stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Doświadczenie historyczne, cytowane wytyczne ONZ oraz zalecenia Rady Europy uprawniają do wniosku, iż skłonność służb do nadużywania władzy ma charakter ponadczasowy i uniwersalny, jest bowiem uboczną konsekwencją takiego ich zorganizowania by maksymalizować dynamikę i skuteczność ich działania. Polska ma poważny problem z wyeliminowaniem tej patologii, o czym świadczy choćby ostatnia decyzja Komitetu Ministrów Rady Europy o wzmożeniu nadzoru nad działaniami naszego państwa w związku z orzeczeniami Trybunału w Strasburgu dotyczącymi stosowania tortur i nieproporcjonalnego użycia siły przez funkcjonariuszy polskiej policji.

Z tym większym niepokojem odnotować należy wynikające z przytoczonych w artykule „Szorstka współpraca prokuratury i specsłużb” stwierdzeń szefa CBA przekonanie o prawie funkcjonariuszy do faktycznego współdecydowania o zastrzeżonych przez kodeks dla prokuratora ingerencjach w prawa i wolności obywatelskie takich jak przedstawianie zarzutów w śledztwach, stosowanie poręczeń majątkowych, czy też środków zapobiegawczych. Na szczególną uwagę zasługuje fakt wyeksponowania przez szefa CBA „rozbieżności” pomiędzy prokuratorami a funkcjonariuszami odnośnie występowania do sądów z wnioskami o zastosowanie „izolacyjnych środków zapobiegawczych” (tymczasowych aresztów). Słowa te trzeba przemyśleć w kontekście orzecznictwa strasburskiego w sprawach przeciwko Polsce, z którego wynika, iż kolejnym systemowym problemem w naszym kraju jest nadużywanie tymczasowego aresztowania. Gotów jestem zaryzykować twierdzenie, iż większość spektakularnych porażek „wymiaru sprawiedliwości” polegających na przetrzymywaniu w więzieniach osób, które następnie w postępowaniach sądowych okazały się niewinne miała swe źródło w nadmiernie „gładkiej” „współpracy” prokuratora ze służbami, utożsamianiu się przez niego nie z celami śledztwa wyznaczonymi przez kodeks postępowania karnego, ale celami „zamierzonymi” przez funkcjonariuszy, co skutkuje akceptowaniem ofensywnych, ale nie popartych dowodami, ich pomysłów co do „przebiegu, kierunku i zakresu śledztwa”. Jestem przekonany, że gdyby zbadać przebieg komunikacji medialnej w tych sprawach z reguły na samym ich początku odnaleźlibyśmy triumfalne obwieszczenia sukcesu osiągniętego przez służby, które „rozbiły”, „zatrzymały”, „wkroczyły”, „wykryły”, „zlikwidowały”, „ustaliły” itp. Ojcem immanentnie wpisanej w taki „sukces” porażki uznany zostaje później już wyłącznie prokurator.

Do zdefiniowanych w pracach Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego przyczyn takiego stanu rzeczy dodałbym jeszcze jedną, szczególnie istotną. Było nią połączenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Stwarzało to ścieżkę dla oczekiwań funkcjonariuszy, które mogły swobodnie „przepływać” z resortu spraw wewnętrznych do resortu sprawiedliwości, a następnie w dół, hierarchiczną strukturą prokuratury aż do prokuratora nadzorującego konkretne postępowanie. Możliwości wpływania na prokuratorów sprzyjała też zależność od woli polityków losów ich przełożonych, którzy nie będąc powoływani na kadencje, mogli być w każdej chwili pozbawieni funkcji, w praktyce zdarzało się to nawet za pomocą faksu. W tym stanie rzeczy z formalnie deklarowaną przez prawo niezależnością prokuratora w rzeczywistości bywało bardzo różnie. Ten sprzyjający patologiom mechanizm został na szczęście zniesiony w roku 2010. Co prawda ciągle jeszcze dostrzegalne są w prokuraturze relikty mentalności wytworzonej przez lata funkcjonowania w warunkach faktycznego uzależnienia od władzy wykonawczej, która to mentalność przejawia się między innymi właśnie w utożsamianiu się z funkcjonariuszami służb, tym niemniej jednak zmiany w postawach prokuratorów w moim przekonaniu powoli acz konsekwentnie idą we właściwym kierunku. Tym bardziej szkoda, iż coraz częściej dostrzec można próby ograniczania reformy dokonanej cztery lata temu i odbudowywania przez władzę wykonawczą faktycznego wpływu na prokuraturę, a nawet jeszcze bardziej niepokojącego poszukiwania możliwości oddziaływania na sądownictwo.

Niezależność prokuratora nie może być jedynie pustym hasłem, nie można też traktować jej jako korporacyjnego przywileju, który tylko utrudnia służbom ściganie przestępców. Jest ona bowiem - podobnie jak niezawisłość sędziów - warunkiem koniecznym praworządnego realizowania przez państwo funkcji ścigania przestępstw. Zwracanie się przez ministra sprawiedliwości o ocenę jakości pracy prokuratury do podlegających jej procesowo służb ewidentnie godzi w niezależność prokuratorów i może doprowadzić do faktycznego odwrócenia kierunku tej podległości. W ten sposób uniwersalna obawa wyrażona przez Radę Europy co do rozbieżności pomiędzy ustawowymi uprawnieniami prokuratora a ich realizacją w praktyce niestety po raz kolejny materializuje się w naszym kraju.

Czy naprawdę jako społeczeństwo chcemy tego by prokurator decydując na wniosek funkcjonariuszy o zarzutach albo o wystąpieniu do sądu o tymczasowe aresztowanie zastanawiał się nie tylko nad tym czy dowody zostały zgromadzone rzetelnie oraz obiektywnie i czy wynika z nich w sposób niewątpliwy wina określonej osoby, ale dodatkowo również czy niezadowolenie funkcjonariuszy z decyzji odmownej nie przyczyni się do wyrażenia przez szefa tej służby krytycznej oceny na temat pracy prokuratury, co w konsekwencji może doprowadzić do odwołania prokuratora generalnego?