Już dziś Trybunał Konstytucyjny rozpozna skargę rzecznika praw obywatelskich, dotyczącą przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 611 ze zm. – dalej u.b.i.m.). Profesor Irena Lipowicz kwestionuje zapis art. 54 ust. 1 tego aktu. Na jego mocy osobie, która nie wykona polecenia porządkowego, wydanego na podstawie regulaminu obiektu (terenu) lub imprezy masowej przez służby porządkowe lub informacyjne, prócz grzywny nie niższej niż 2 tys. złotych grozi również kara ograniczenia wolności.

– Konstytucyjność art. 54 ust. 1 u.b.i.m. od dawna budziła wątpliwości. Przepis ten ma nietypowe źródła normatywne znamion czynu zabronionego, ponieważ odsyła m.in. do regulaminu obiektu i regulaminu imprezy masowej – mówi prokurator Cezary Kąkol, autor komentarza do omawianej ustawy.

Co kraj to obyczaj

Prawnik podkreśla, że praktyczne stosowanie art. 54 ust. 1 u.b.i.m. niesie spore ryzyko dla uczestników imprez masowych. Przepis ten jest bowiem w znacznym stopniu blankietowy, a więc pozostawia dużą dowolność.

– Treść regulaminów nie podlega też żadnej obligatoryjnej weryfikacji. Są one tworzone z reguły przez podmioty prywatne i nie stanowią aktów prawa powszechnie obowiązującego. Organizator lub inny uprawiony podmiot (np. właściciel stadionu) może je dowolnie tworzyć, zmieniać lub uchylać – wyjaśnia Kąkol.

W efekcie czego w praktyce dokumenty te są bardzo różne. Powoduje to, że osoby biorące udział w dużych imprezach sportowych czy wybierające się na koncert zazwyczaj nie wiedzą, jakie zasady obowiązują na danym obiekcie i za co mogą zostać ukarane.

Konstytucja sobie, ustawy sobie

Konstytucja sobie, ustawy sobie

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

– Przykładowo, w jednym z regulaminów imprez masowych dozwolone jest wnoszenie i posiadanie parasoli, a w innym już nie. Klub GKS Katowice zabrania natomiast uczestnikom meczu ciągłego stania na trybunach, podczas gdy stołeczna Legia nie tworzy już takich ograniczeń. W efekcie to samo zachowanie jest wykroczeniem w Katowicach, a nie jest w Warszawie – wskazuje dr Marcin Warchoł, wicedyrektor instytutu prawa karnego na Uniwersytecie Warszawskim, pracownik biura Rzecznika Praw Obywatelskich.

Problematyczne jest również to, że regulaminów nie można skarżyć do sądu.

– Można sobie wyobrazić sytuację, że właściciel stacji benzynowej wydaje regulamin, w którym zastrzega, że nie mogą u niego tankować samochody marki Lexus. A państwo mówi, że ten, kto nie wykonuje poleceń kierującego stacją benzynową, podlega ograniczeniu wolności. Ta absurdalna scenka jest doskonałym zobrazowaniem obecnych przepisów – akcentuje dr Warchoł.

Określoność prawa

Prawników nie dziwi wniosek RPO. W skardze do TK podkreśla, że przepisy penalne powinny być ujęte w ustawie lub co najmniej w rozporządzeniu, tj. w aktach prawa powszechnie obowiązującego – nie zaś rozsiane po dokumentach wydanych przez podmioty prywatne. „Karanie jednostki za zachowania przewidziane w regulaminie, będącym regulacją, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, przeczy zasadzie ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa” – czytamy w skardze prof. Lipowicz.

Zdaniem prokuratora Kąkola analizując tę regulację trzeba mieć świadomość, że przestrzeganie postanowień regulaminów jest egzekwowane przez osoby podlegające nie tyko kierownikowi do spraw bezpieczeństwa, ale de facto również samemu organizatorowi wydarzenia.

– Tworzy to niestety możliwość rozmaitych nadużyć wobec niepokornych uczestników lub kibiców innych drużyn. Stworzenie nawet najbardziej absurdalnego regulaminu (np. zawierającego zakaz wnoszenia lub posiadania czapek z daszkiem czy parasoli albo zakaz stania w sektorach z miejscami siedzącymi) powoduje, że niezastosowanie się do określonego polecenia oznacza wyczerpanie znamion wykroczenia art. 54 ust. 1 u.b.i.m. – dodaje.

Skutki dokonania takiego czynu nie kończą się zaś na ukaraniu mandatem karnym (przez policję) albo karą grzywny lub ograniczenia wolności (przez sąd). Popełnienie go może również wykluczyć sprawcę z możliwości uczestniczenia w meczach czy koncertach na kilka lat.

– Zgodnie bowiem z art. 65 u.b.i.m., w razie ukarania za opisywane wykroczenie popełnione w związku z masową imprezą sportową, sąd obligatoryjnie orzeka zakaz wstępu na imprezę masową na okres od 2 do 6 lat. Zakaz ten może zostać połączony z obowiązkiem stawiennictwa ukaranego w odpowiedniej jednostce policji w czasie trwania takich imprez – wyjaśnia prokurator Kąkol.

Do zmiany

W opinii prawnika istotne jest również i to, że w prawie wykroczeń – inaczej niż w prawie karnym – obowiązuje zasada, że wykroczenie można popełnić zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie (chyba że ustawa przewiduje odpowiedzialność tylko za wykroczenie umyślne). Problem jednak w tym, że art. 54 ust. 1 u.b.i.m. nie zawiera żadnego ograniczenia w tym względzie. Siłą rzeczy więc wykroczenie polegające na „niezastosowaniu się do polecenia porządkowego wydanego na podstawie regulaminu” można popełnić również nieumyślnie.

– W obliczu szeregu wątpliwości co do zgodności art. 54 ust. 1 u.b.i.m. z wieloma przepisami Konstytucji uznać należy, że wniosek RPO jest w pełni uzasadniony – zaznacza prokurator Kąkol.

I dodaje, że w przypadku gdyby nawet sędziowie trybunału nie zgodzili się ze stanowiskiem prof. Lipowicz i prokuratora generalnego, który w pełni podzielił jej wątpliwości, należałoby znowelizować u.b.i.m. Można byłoby to uczynić poprzez modyfikację znamion czynu zabronionego lub ujednolicenie i stworzenie na poziomie ustawowym – lub chociaż podustawowym – mechanizmu weryfikującego treść regulaminów.

– Art. 54 tworzy prawo represyjne, a to powinno być opisane precyzyjnie. Obecna regulacja, w której de facto dochodzi do prywatyzacji wymiaru sprawiedliwości – państwo bowiem karze za zachowania, których znamiona określa prywatny podmiot – jest niebezpieczna i zdecydowanie należy ją zmienić – przekonuje dr Warchoł.

Przypomina jednocześnie, że trybunał już kilka razy wypowiedział się na temat przepisów porządkowych przewidujących sankcję karną, które odsyłają w zakresie określenia znamion czynu zabronionego do przepisów niemających cech prawa powszechnie obowiązującego.

Tak było m.in. w 2006 r., kiedy to trybunał rozpoznawał sprawę warszawskiego taksówkarza obwinionego o to, że wbrew zarządzeniu dyrektora lotniska Okęcie podjeżdżał po pasażerów lądujących w stołecznym porcie (patrz: orzeczenie w ramce). Wtedy to, trybunał uznał, że przepis prawa lotniczego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1393) przewidujący karę grzywny wobec osoby, która nie wykonuje poleceń zarządzającego lotniskiem, jest niezgodny z ustawą zasadniczą.

– Co ciekawe, już w tym wyroku sędziowie trybunału zwrócili uwagę, że również w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych mamy do czynienia z odesłaniem do regulacji niemających cech prawa powszechnie obowiązującego – dodaje dr Warchoł.

Uczestnicy imprez sportowych czy koncertów zazwyczaj nie wiedzą, jakie zasady obowiązują na danym obiekcie