Strażnik konstytucji stał się strażnikiem spadających dochodów państwa. To nie jest właściwa droga i dla Trybunału Konstytucyjnego, i dla demokracji.
Od 2008 r. trwa kryzys – nic nowego. Jest i Trybunał Konstytucyjny, któremu już od lat zarzuca się orzekanie po myśli parlamentu – też nic nowego. Ale niecałe dwa tygodnie temu stała się rzecz bez precedensu: prezes TK Andrzej Rzepliński publicznie powiedział, że trybunał – powołany przecież do ochrony konstytucji, a nie kontroli kondycji finansowej państwa – powinien uwzględniać w swoim orzecznictwie stan finansów państwa, bo gospodarka dołuje i spadają dochody budżetu. W konsekwencji to na sąd konstytucyjny przerzucany jest ciężar oceny możliwości wprowadzenia rozwiązań antykryzysowych.
Rzepliński przekonywał podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, że równowaga budżetowa jest samodzielną wartością konstytucyjną. Dodał również, że w swoich wyrokach TK musi uwzględniać obowiązki prorozwojowe państwa, do których zaliczył m.in. bezpieczeństwo energetyczne i budowę autostrad. Przemówienie spodobało się prezydentowi Bronisławowi Komorowskiemu, który wyraził wdzięczność za to, że TK zważa na ograniczenia finansowe państwa.
– W trybunale nie rozważamy, czy orzec korzystnie dla Skarbu Państwa, badamy konstytucyjność przepisu. Jeżeli jest niekonstytucyjny, to nawet jeśli pociąga za sobą wydatki budżetowe, nie powstrzymuje nas to przed stwierdzeniem, że jest niezgodny z ustawą zasadniczą. Wówczas odraczamy utratę mocy obowiązującej przepisu, tak by Skarb Państwa mógł się na to przygotować – przekonywał DGP jeszcze przed zgromadzeniem Andrzej Rzepliński.
– Z orzecznictwa trybunału jednak wynika, że dba o budżet państwa. Jeżeli sędziowie mają dylemat, z reguły orzekają korzystnie dla państwa – wskazuje Marek Chmaj, konstytucjonalista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej.

Ochrona państwowej kasy

Tak jak w ubiegłym roku, gdy zajmowali się waloryzacją emerytur. Przez zmianę waloryzacji świadczeń z procentowej na kwotową wszyscy emeryci dostali podwyżkę w wysokości 71 zł brutto. Przez decyzję rządu z 2011 r. straciły osoby otrzymujące wysokie, kilkutysięczne emerytury, zyskali zaś najbiedniejsi. Od trybunału zależało, czy 3 mln poszkodowanych dostanie wyrównanie. TK orzekł, że zmiana zasad waloryzacji świadczeń nie jest sprzeczna z ustawą zasadniczą i tym samym uchronił budżet przed wypłatą ok. 1,8 mld zł.
W uzasadnieniu wskazano, że „waloryzacja kwotowa jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego”. Wyrok nie był jednomyślny: zdanie odrębne zgłosiło aż pięciu sędziów. – To był trudny dylemat – przyznaje Rzepliński. Od razu po odczytaniu sentencji orzeczenia pojawiły się zarzuty, że o takim stanowisku zadecydowała ochrona państwowej kasy, a nie sprawiedliwość.

Podobnie sytuacja wyglądała z wydanym w grudniu wyrokiem

dotyczącym zamrożenia w 2012 r. wynagrodzeń sędziów oraz zależnych od nich płac prokuratorów. Rząd twierdził, że takie działanie, na którym zaoszczędził 140 mln zł, jest konieczne dla zachowania równowagi budżetowej. Trybunał przyznał mu rację. „Troska o stan finansów jest obowiązkiem władz. Polskie prawo nakazuje podjęcie określonych działań w razie przekroczenia kolejnych progów ostrożnościowych, ale nie zakazuje podjęcia ich wcześniej” – uzasadnił stanowisko trybunał.
Nie tylko w działaniach antykryzysowych sąd konstytucyjny wspiera władzę. Choć trzeba przyznać, że źle byłoby, gdyby jego wyroki były oderwane od rzeczywistości, to niepokojąca jest priorytetowa ochrona interesów państwa. Nie sposób nie dostrzec bezpiecznych dla władzy wyroków niezwiązanych z decyzjami oszczędnościowymi. Sprawa, która znalazła się na wokandzie TK miesiąc temu, również miała uderzyć w budżet.
Chodziło o pozbawienie jednostek samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu przed komisjami, które zwracały Kościołowi oraz gminom żydowskim mienie zagrabione w PRL. W efekcie miasta i gminy musiały oddawać mienie własne, bo nie mogły się odwołać od decyzji Komisji Majątkowej (odnośnie do Kościoła katolickiego) oraz Komisji Regulacyjnej ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich.
Wyrok TK mógł mieć znaczenie dla postępowań przed sądami cywilnymi. I znów trybunał stanął po stronie budżetu. „Mam nieodparte wrażenie, że sędziowie boją się rozpatrywać sprawy, których rozstrzygnięcie w jakikolwiek sposób mogłoby być niekorzystne dla Skarbu Państwa” – skomentował orzeczenie prezydent Krakowa Jacek Majchrowski. Władze tego miasta wyliczyły, że Kościołowi zostało przekazanych prawie 400 ha gruntów, które były własnością gminy. Jeśli więc trybunał orzekłby, że prawo do nich przeniesiono z naruszeniem prawa, wówczas Kraków mógłby dochodzić od państwa odszkodowania. Mogło ono sięgnąć nawet 30 mln zł.
Głośne jest także prorządowe orzeczenie sprzed 13 lat. Wówczas TK – rozpoznając sprawę dotyczącą możliwości pobierania przez państwowe uczelnie opłat za studia wieczorowe i zaoczne – stwierdził, że uznanie niekonstytucyjności przepisów „musiałoby prowadzić do zakwestionowania innych podstawowych norm konstytucyjnych mających na celu ochronę finansów publicznych państwa, określających sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, dopuszczalne granice długu publicznego czy zasady kształtowania budżetu państwa. Dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej musi być więc z natury rzeczy limitowany, uwzględniać realne możliwości determinowane stanem finansów publicznych państwa”.
Oczywiście zdarzają się wyroki niekorzystne dla państwa, jednak jest ich mniej. Orzeczeniem pociągającym za sobą wypłatę była sprawa rozpatrywana w TK w listopadzie 2012 r. Wyrok sądu konstytucyjnego był korzystny dla tysięcy emerytów, którzy w latach 2009–2010 skorzystali z prawa do świadczenia bez konieczności rezygnacji z pracy. Dla finansów państwa oznacza to, że zaoszczędzone miliony będą musiały zostać zwrócone. Szacuje się, że może chodzić o kwotę 640 mln zł.

Obciążeni lojalnością

Adwokat Jerzy Naumann podkreśla, że należy pamiętać o tym, że trybunał to strażnik konstytucji, a nie sędzia, który decyduje, ile racji przyznać obywatelom, a ile państwu.
Poza tym trybunał zna skutki finansowe uznania niekonstytucyjności przepisów, bo jeśli wyrok uchylający oznacza konieczność poniesienia przez państwo dodatkowych wydatków, prezes TK zobowiązany jest do zapytania premiera o to, jakie środki będą konieczne do wykonania wyroku. Może więc określić termin utraty mocy obowiązującej przez wadliwy przepis po zapoznaniu się z opinią rządu. W takiej sytuacji parlament ma czas, aby poprawić przepisy. – Każdy sąd, nie tylko trybunał, wydając wyrok, ma obowiązek baczyć na skutki swego orzeczenia: zarówno bezpośrednie, jak i dalsze – wskazuje Naumann.
– Ustawa zasadnicza wymaga, by orzeczenia trybunału uwzględniały – wśród innych wartości konstytucyjnych – także zachowanie równowagi budżetowej, ale nie kosztem ochrony praw człowieka – mówi konstytucjonalista Ryszard Piotrowski z Uniwersytetu Warszawskiego.
Granica jest jednak cienka. Stanisław Dąbrowski, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, przemawiając podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, podkreślił, że trybunał nie powinien nadużywać argumentów finansowych do kontroli prawa.
Eksperci są podzieleni. Jedni stwierdzają kategorycznie, że przepis jest zgodny albo niezgodny z ustawą zasadniczą bez względu na to, ile to będzie kosztować. I to jest najważniejsze przy rozpoznawaniu spraw przez trybunał. Inni zwracają uwagę, że aspekt finansowy jest w końcu jednym ze skutków orzeczeń i nie sposób od tego uciec. Problem jednak w tym, w jakim zakresie ten aspekt powinien być albo nie być przesądzający przy wyrokowaniu.
A na to nie ma prostej odpowiedzi. – Albo konstytucja, albo dobro budżetu. Kierując się tym drugim, łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której Sejm uchwala ustawę, która odbiera obywatelom wszystkie oszczędności posiadane w bankach, zaś trybunał orzeka, że sytuacja budżetu jest ważniejsza niż konstytucyjna ochrona własności – przestrzega poseł Piotr Zgorzelski z PSL, który reprezentował grupę posłów w jednej z ostatnich spraw przed TK.
Jak decyzja się waży i jakie argumenty padają za określonym wyrokiem? Tego nie wiadomo, gdyż jest to tajemnica sali narad. Dopóki jednak monopol na wybór sędziów TK będzie miał Sejm, dopóty kontrola konstytucyjności norm będzie dokonywana z propaństwowym spojrzeniem. Modelowo, z chwilą przywdziania trybunalskiej togi, sędziowie są zobowiązani chronić konstytucję, a nie interesy grup parlamentarnych.
Problem jednak w tym, że trudno całkowicie się od tego odciąć. – W składzie pojawiają się więc nosiciele poglądów większości parlamentarnej – przyznaje prawnik Genowefa Grabowska z Uniwersytetu Śląskiego. Taka jest jednak cena wpisanej w demokrację procedury dzielenia łupów przez duże partie polityczne. – W efekcie mówi się, że trybunał to przedłużenie sposobu myślenia opcji politycznych. Sędziowie TK – osoby wyróżniające się wiedzą prawniczą – nie powinny jednak zapominać, że od troski o budżet jest rząd. Marzenie o TK wypranym z polityki jest nieosiągalne – dodaje Grabowska.
Choć stworzenie organu w pełni niezależnego od wpływów politycznych i konkretnych interesów nie jest możliwe, to jednak są pomysły na jego odpolitycznienie. Właśnie ważą się losy zmian w procedurze zgłaszania osób na kandydatów na sędziów TK. Problem w tym, że dotyczą one jedynie etapu początkowego, podczas gdy decydujący jest etap końcowy. On zaś pozostaje bez zmian: sędziego wybiera i wybierać będzie, jeżeli nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wejdzie w życie, Sejm. – Aby się od tego odciąć, należy zmienić konstytucję, a do tego potrzeba większości w Sejmie i Senacie – wskazuje Chmaj. I to większości trudnej do zgromadzenia, tym bardziej że parlamentowi taka zmiana z pewnością nie byłaby na rękę, a nawet byłaby kłopotliwa.
Wyroki TK zależą i będą zależeć zatem w dużej mierze od kultury prawnej i moralnej konkretnego sędziego. – Zawsze będzie tak, że na wokandę TK będą wchodziły sprawy, które obciążą sumienie sędziów. Tylko ono im podpowie, jaką przyjąć optykę. Mamy prawo, my – obywatele, oczekiwać, aby było to patrzenie słuszne, sprawiedliwe i apolityczne – podkreśla Jerzy Naumann. Dodaje, że sumienie sędziów konstytucyjnych powinno być najwyższej próby. Jeśli ten warunek jest spełniony, to – zakładając kompletność wiedzy i doświadczenia życiowego sędziów TK – obywatele powinni czuć się bezpieczni.
Jednak tak naprawdę należy sięgnąć głębiej: trzeba tworzyć dobre prawo, aby TK nie miał dylematów natury politycznej. – Trybunał jest sądem konstytucyjnym, nie instancją, która ma rozwiązywać tragikomedię prawa serwowaną przez ustawodawcę. Trybunał to nie garaż, którego zadaniem jest naprawianie ułomnego prawa, które schodzi z taśmy produkcyjnej Sejmu. To jest poważna instytucja – podkreśla Naumann.
Dodaje, że wadliwe u swojego zarania prawo uchwalane przez ustawodawcę zmusza Trybunał Konstytucyjny do podejmowania decyzji natury politycznej. – To nie jest dobra dla demokracji ścieżka – przestrzega.