Już ponad 20 lat temu Komitet Ministrów Rady Europy stwierdził, że z punktu widzenia ochrony praw jednostki pożądane jest zahamowanie rozprzestrzeniania się sankcji administracyjnych. Dlatego w rekomendacji nr R (91) z 1991 r. przedstawił szereg wytycznych dotyczących stosowania tego rodzaju odpowiedzialności. Chodzi m.in. o to, że sankcje, jak i przesłanki ich stosowania, powinny być dokładnie określone, dwukrotne karanie za ten sam czyn powinno być zabronione, a ciężar dowodowy powinien spoczywać na organie administracji, który tę karę wymierza (patrz ramka).

– Przyglądając się postępowaniom, w których nakładane są sankcje administracyjne (np. grzywna w celu przymuszenia do rozbiórki, kara za użytkowanie obiektu budowlanego, który nie został oddany do użytku, kary za nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli przez nadzór budowlany, kary za brak opłaty w systemie ViaTOLL) można stwierdzić, że polska praktyka w ogóle nie uwzględnia tych wytycznych – alarmuje Michał Chylak, prawnik w Programie Spraw Precedensowych Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Wymiar sprawiedliwości

Wymiar sprawiedliwości

źródło: ShutterStock

Dochodzi do przypadków nakładania horrendalnie wysokich kar administracyjnych, jak w przypadku mieszkanki Chłapowa, na którą miejscowy zarząd dróg nałożył karę w wysokości 837 tys. zł za samowolne zajęcie pasa drogowego. Nic nie pomogło tłumaczenie, że kobieta po prostu wymieniła drewniany płot, postawiony jeszcze przez poprzednich właścicieli.

Krok wstecz

Tymczasem wszystko wskazuje na to, że do katalogu spraw rozpatrywanych w trybie administracyjnym dołączą już nie tylko postulowane przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kary za przekroczenie prędkości i inne przewinienia zarejestrowane przez fotoradary.

– Podczas prac nad założeniami do ustawy o szczególnej odpowiedzialności za niektóre wykroczenia drogowe Ministerstwo Sprawiedliwości zgłosiło propozycję przeniesienia również innych zapisów z kodeksu wykroczeń na grunt procedury administracyjnej. Chodzi o przewinienia, za które mogą nakładać mandaty różnego rodzaju inspekcje, np. sanitarna czy weterynaryjna – mówi Adam Jasiński, jeden z autorów ustawy.

Prawnicy krytykują takie pomysły. Funkcją kary administracyjnej powinna być prewencja, dlatego mieści się ona w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

– Co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej – przypomina Michał Chylak z HFPC.

– Standard ochrony jednostki w tych postępowaniach, w których istnieje zagrożenie represyjną i dolegliwą sankcją, powinien być taki jak w postępowaniu wykroczeniowym. Poddanie tych spraw pod rygor postępowania administracyjnego w obecnym jego wydaniu ułatwi być może procedowanie, ale kosztem ochrony praw jednostki. Każda taka sprawa musi być rozpatrywana indywidualnie z uwzględnieniem swoich specyficznych okoliczności. Próby zobiektywizowania tej odpowiedzialności są krokiem wstecz i pogłębiają deficyt praw jednostki – ostrzega ekspert.

Sens i idea stosowania kar administracyjnych pojawia się wówczas, gdy dolegliwość mandatu wykroczeniowego jest nieskuteczna i nie dyscyplinuje np. fabryki zanieczyszczającej rzekę do zaprzestania tego procederu. Mandat w wysokości 5 tys. zł nie robi takiego wrażenia jak kara administracyjna w wysokości np. 50 tys. zł.

– A teraz idee fixe staje się szybkość egzekucji i możliwość wyegzekwowania kar. Dzięki różnym narzędziom egzekucji, jak urzędy skarbowe, poborcy egzekucyjni, proces ściągania kar w trybie administracyjnym trwa tydzień, miesiąc, może dwa. W przypadku wykroczeń oskarżony może odmówić przyjęcia mandatu, potem wyjaśniać sprawę przed sądem, co trwa kilka miesięcy, a czasem nawet lat. Nieuchronność kary wynika z jednego i drugiego postępowania, natomiast chodzi głównie o efektywność w uzyskiwaniu tej kary od sprawcy danego czynu – nie ma złudzeń dr Mariusz Bidziński, radca prawny z kancelarii Chmaj i Wspólnicy.

Konieczna zmiana prawa

Również prof. Irena Lipowicz, rzecznik praw obywatelskich, alarmuje, że coraz więcej Polaków skarży się na niesprawiedliwe karanie za pomocą pieniężnych sankcji administracyjnych. Po analizie skarg, jak i stosowanych procedur, prawnicy RPO doszli do wniosku, że ten system nie jest ani prosty, ani przejrzysty, a bywa też niesprawiedliwy.

Jak zauważa Irena Lipowicz, w przeciwieństwie do prawa karnego nie ma w prawie administracyjnym regulacji ogólnej, normującej takie zagadnienia jak: pojęcie sankcji administracyjnej, zasady odpowiedzialności za delikt administracyjny, ustanie karalności deliktu z uwagi na upływ czasu, wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej za działanie wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego, sposób formułowania sankcji administracyjnej.

Dlatego w wystąpieniu do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji RPO wskazuje na pilną potrzebę nowelizacji kodeku postępowania administracyjnego.

Zmiany te miałyby polegać na wprowadzeniu ustawowej definicji sankcji administracyjnej oraz administracyjnej kary pieniężnej (w polskim systemie prawa administracyjnego stosowana jest niejednolita terminologia: opłata podwyższona, kara pieniężna, administracyjna kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa, dodatkowe zobowiązanie podatkowe).

RPO proponuje też zunifikowanie zasad wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Proponuje, by podczas nakładania kary były brane pod uwagę zarówno okoliczności przemawiające na niekorzyść, jak i korzyść zagrożonego karą: wielkość wyrządzonej szkody, fakt uprzedniego ukarania za taki sam delikt, sytuacja materialna i rodzinna osoby podlegającej odpowiedzialności administracyjnej, to, czy działanie miało charakter zamierzony, jednorazowy czy stały (powtarzalny).

Coraz częściej dochodzi do nakładania horrendalnie wysokich kar

Rzecznik chce też wprowadzenia instytucji ekskulpacji, czyli możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku zaistnienia deliktu z przyczyn spowodowanych siłami wyższymi.

Oprócz tego proponuje wprowadzenie dla każdego ukaranego podmiotu bezwzględnego prawa do zaskarżenia ostatecznej decyzji wymierzającej karę pieniężną do sądu administracyjnego i wprowadzenia instytucji przedawnienia tak odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego, jak i możliwości egzekucji nałożonej kary pieniężnej. Teraz k.p.a. nie mówi wprost o terminie przedawnienia.

Jeśli przedawnienie danego czynu nie jest określone w innej ustawie, to zazwyczaj decyduje się o nim w odniesieniu do przepisów ustawy o ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

Trudne zadanie

Helsińska Fundacja Praw Człowieka zareagowała na propozycje zmian legislacyjnych entuzjastycznie.

– Fundacja w pełni się pod nimi podpisuje. Przepisy prawa administracyjnego wymagają śmiałej reformy idącej w tym kierunku – cieszy się Michał Chylak, ale już dr Mariusz Bidziński zauważa, że wprowadzenie w życie propozycji RPO wymagałoby wielkich zmian systemowych.

– Kwestia nakładania sankcji za postępowanie sprzeczne z przepisami w obszarze prawa i postępowania administracyjnego nie stanowi domeny procedury administracyjnej (k.p.a.). Kwestie wysokości sankcji, czyli ich dolegliwości, regulują poszczególne ustawy, a procedura w dużej mierze ujęta została w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm – przyp. red.).

W efekcie aktualizacja postulatów RPO wymagałaby wprowadzania do k.p.a. całego nowego rozdziału na temat sankcji z licznych aktów normatywnych oraz ich egzekucji – wyjaśnia dr Bidziński.

– Zadanie takie wydaje się trudne do realizacji, a nawet gdyby się go podjąć, to zmiana nie będzie dotyczyła wyłącznie k.p.a., ale ogromnej liczby innych aktów normatywnych – dodaje.

Zdaniem prawnika wartym rozważania jest wprowadzenie wyraźnych zasad i granic, w jakich mogą poruszać się organy administracji publicznej.

– W tym względzie najważniejszym jest stworzenie wyraźnych ustawowych przesłanek warunkujących sankcyjne działanie organów oraz wprowadzenie instrumentów gwarantujących jednostkom prawo do skutecznego zaskarżania decyzji organów nakładających sankcję, jeszcze przed przystąpieniem do ich egzekucji – uważa ekspert.