Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie powinno być remedium na kłopot ze skomplikowanym wnioskiem. Jednak czasem nim jest.
ikona lupy />
Dwie formy odmowy / Dziennik Gazeta Prawna
Podanie składane w urzędzie powinno zawierać dane osoby, od której pochodzi, treść żądania oraz czynić zadość innym warunkom. Jeżeli nie spełnia wymogów formalnych, to zgodnie z art. 64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
– Przepis ten powinien być stosowany jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy z uwagi na nieusunięte braki formalne postępowanie w sprawie nie może być wszczęte, a wniosek nie może być rozpoznany.
Tymczasem coraz częściej służy on szybkiemu zamknięciu spraw czasochłonnych i skomplikowanych – zwraca uwagę Renata Robaszewska, radca prawny, współwłaścicielka kancelarii Robaszewska & Płoszka.
Problem jest szczególnie widoczny w zakresie procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Według mec. Robaszewskiej to zjawisko w wielu przypadkach ociera się o obstrukcję urzędniczą.

Niezbędne dane

– Jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej (najczęściej starostwo) ma możliwość skorzystania z rozwiązań wynikających z art. 64 par. 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 prawa budowlanego – wyjaśnia mec. Robaszewska.
Gdy więc wniosek ma braki o charakterze formalnym, organ powinien zastosować unormowania k.p.a., jeśli zaś merytoryczne – przepisy ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).
– Jeżeli naruszenia czy niekompletności dotyczą samego projektu budowlanego, np. niezgodności planistycznej, środowiskowej, technicznej czy braków w zakresie załączonych do projektu opinii, organ powinien skorzystać z drogi przewidzianej przez prawo budowlane do uzdrowienia tej sytuacji – tłumaczy ekspertka.
W takich sprawach organ jest więc zobowiązany wydać postanowienie o obowiązku usunięcia braków w określonym terminie. Stronie nie przysługuje co prawda zażalenie, może jednak takie postanowienie zaskarżyć do organu drugiej instancji, łącznie z decyzją kończącą postępowanie (decyzją o pozwoleniu na budowę lub odmową udzielenia pozwolenia).
W przypadku pozostawienia sprawy bez rozpoznania sytuacja skarżącego się petenta nie jest już tak oczywista. W orzecznictwie, jak i wśród prawników można bowiem spotkać się z odmiennymi stanowiskami.
– Przyczyną kontrowersji dotyczących sposobu zaskarżenia jest luka w prawie. Przede wszystkim k.p.a. nie wskazuje formy, w jakiej należy pozostawić pismo bez rozpoznania. Z formy zaś wywodzi się środek zaskarżenia (decyzja – odwołanie, postanowienie – zażalenie, jeśli kodeks je przewiduje).
Nie dziwię się, że organy różnie takie sprawy rozstrzygają. Jeśli nie ma regulacji, to mogą wybierać wygodniejsze dla nich rozwiązanie z zaproponowanych przez doktrynę: np. formę adnotacji w aktach sprawy – wskazuje dr Karolina Wojciechowska z Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat prowadząca własną kancelarię w Warszawie.
– Obecnie pozostawienie sprawy bez rozpoznania, w przeciwieństwie do wydania decyzji odmownej, nie podlega kontroli instancyjnej. Pozostawienie bez rozpoznania nie przybiera formy postanowienia czy decyzji. Oznacza to, że nie ma możliwości zaskarżenia takiej czynności starostwa do wojewody. Jest to po prostu czynność faktyczna polegająca na powstrzymaniu się od dalszego działania, czyli odłożeniu sprawy na późniejszy termin – uważa mecenas Robaszewska.
Jej zdaniem w omawianej sytuacji stronie przysługuje tylko jedna droga: skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu wnoszona na ogólnych zasadach. To jednak zdecydowanie wydłuża procedowanie.



Potrzeba zmiany

Zlikwidowaniu wątpliwości w omawianym zakresie miał służyć projekt noweli przepisów procedury administracyjnej, zaproponowany na początku ubiegłego roku. Postulowano zmianę art. 64 ust. 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania winno nastąpić w drodze postanowienia, na które służyłoby zażalenie. W uzasadnieniu projektu podkreślano, że obecna ocena dokonywana przez organ w tych sprawach nie czyni zadość wymogom przepisów prawa i jest de facto oceną dowolną, niepoddaną żadnej kontroli instancyjnej.
„Ponadto ze względu na treść art. 124 k.p.a. nie ma obowiązku uzasadniania przez organ administracji publicznej odmowy rozpoznania podania. Rodzi to pole do nadużyć ze strony organów administracji, które wykorzystują przepis art. 64 ust. 2 ustawy – k.p.a. jako pretekst do unikania rozpoznawania podań, zwłaszcza w sprawach pracochłonnych, o charakterze trudnym dowodowo lub z innych względów kłopotliwych dla organu” – argumentowano w projekcie. Poselskie pomysły nie znalazły jednak poparcia.
W swoim stanowisku do projektu rząd podkreślał, że obecne regulacje są wystarczające i wcale nie pozbawiają strony możliwości prawnej obrony własnego interesu. „W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania wnioskodawca może złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 37 par. 1 k.p.a., a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę na bezczynności do wojewódzkiego sądu administracyjnego” – przekonywano.
W orzecznictwie administracyjnym wciąż więc widoczne są rozbieżne stanowiska – również na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego przed kilku dniami rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz złożyła wniosek do warszawskiego NSA o rozstrzygnięcie w powiększonym składzie zagadnienia prawnego w tym zakresie.
NSA ma odpowiedzieć na pytanie, czy strona postępowania administracyjnego w celu obrony własnego interesu prawnego naruszonego pozostawieniem podania bez rozpoznania powinna podjąć obronę przed bezczynnością organu administracji publicznej, składając zażalenia od organu wyższego stopnia, a następnie ewentualnie skargę do sądu administracyjnego, czy też od razu skarżyć się do sądu.
– Rozstrzygnięcie pozwoli na usunięcie niepewności co do wyboru właściwego środka prawnego. Ma to znaczenie nie tylko dla skarżących, lecz także dla organów administracji publicznej, ponieważ organ powinien zamieścić w piśmie informującym o pozostawieniu podania bez rozpoznania pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia (w razie uznania, że na czynność służy skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, organy administracji publicznej pozostają w daleko idącej niepewności co do sposobu i zakresu realizacji tego obowiązku – podkreśla prof. Lipowicz.

Organ gra na zwłokę

Jak podkreślają jednak prawnicy, w sprawach wniosków o pozwolenie na budowę są kolejne przykłady złej praktyki urzędników.
– W przypadku ustawy – Prawo budowlane pojawia się problem realizacji zasady szybkiego załatwienia sprawy. Ustawodawca przewidział w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego środek dyscyplinujący organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę: jeśli organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi postanowieniem karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki – wskazuje dr Wojciechowska.
Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
– Zatem kara będzie naliczana, tylko jeśli organ ponosi winę za przyczyny opóźnienia w wydaniu decyzji. W praktyce pojawiają się naganne sytuacje, w których organ przewiduje, że nie wyda decyzji w tym terminie i aby sobie go przedłużyć, kieruje do strony wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, które w istocie nie występują – zauważa prawniczka.