Wicepremier Waldemar Pawlak zaprezentował przygotowany w Ministerstwie Gospodarki długo oczekiwany projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (OZE). Ustawa dokonywać ma wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., str. 16).

Definicja źródła energii

Wątpliwości może budzić już sama definicja „odnawialnego źródła energii”. Obecnie pojęcie to jest zdefiniowane w ustawie – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. nr 89, poz. 625 z późn. zm.), której art. 3 pkt 20 stanowi, że jest to „źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych”. W upublicznionym projekcie ustawodawca zrezygnował z określenia, że OZE „to źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania (...)” definiując to pojęcie jedynie jako „energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, energię pozyskiwaną z gazu pochodzącego ze składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków i źródeł biologicznych (biogaz), energię pozyskiwaną z biogazu rolniczego oraz energię pozyskiwaną z biopłynów”. Definicja ta jest nieprecyzyjna, a w konsekwencji nieczytelna i niejasna.

Świadectwa pochodzenia

Bardzo duże wątpliwości budzi też art. 46 projektu ustawy poświęcony świadectwom pochodzenia potwierdzającym wytworzenie energii ze źródeł odnawialnych. W przepisie tym wskazano m.in., że świadectwo pochodzenia przysługuje dla nowej instalacji OZE przez okres kolejnych 15 lat, liczony od dnia oddania tej instalacji do użytku. Jednocześnie zastrzeżono, że instalacji OZE oddanej do eksploatacji przed 1997 r. świadectwo pochodzenia nie przysługuje. Takie rozwiązanie budzi uzasadnione obawy co do zgodności z art. 2 (zasada proporcjonalności oraz zasada zakazu działania prawa wstecz) oraz z art. 32 konstytucji (zasada równości i zakazu dyskryminacji). Trudno zrozumieć, dlaczego np. elektrownie wodne oddane do użytku 16 lat temu znajdują się w gorszej sytuacji prawnej, niż takie same elektrownie oddane do użytku dwa lata później. Zasada równości oznacza przecież nakaz jednakowego traktowania podmiotów podobnych. Ustawodawca nie wskazuje na przyczyny takiej regulacji, ani dlaczego jako cezurę czasową wskazał rok 1997.

Co więcej ustawodawca wskazał, że instalacje, które zostaną poddane modernizacji po wejściu w życie ustawy, otrzymają świadectwa pochodzenia. Nie rozstrzygnięto przy tym jednak, co zrobić z instalacjami OZE poddanymi modernizacji w ostatnich latach. W takich instalacjach często nieuzasadniona jest dalsza modernizacja, a mimo wszystko nie mają one szansy na otrzymanie świadectw pochodzenia.

Współczynniki korekcyjne

Projekt ustawy w art. 47 wprowadza współczynniki korekcyjne dla poszczególnych źródeł energii, których wartości określa w drodze rozporządzenia minister właściwy ds. gospodarki. Nieuregulowanie kwestii wysokości współczynnika w ustawie i przekazanie tej kwestii do kompetencji ministra, bez określenia choćby metody przyjmowania określonych wartości, daje dużą dowolność w ich kształtowaniu, co ma wpływ na określenie równoważnej ilości produkowanej energii elektrycznej, którą oblicza się z ich wykorzystaniem. Może to spowodować duże zróżnicowanie wartości współczynników korekcyjnych w czasie, a dla wytwórców energii oznaczać brak stabilności, na której mogliby opierać swoje plany czy założenia na przyszłość. Ponadto takie narzędzie umożliwia faworyzowanie niektórych źródeł energii kosztem innych. Niewątpliwie regulacja ta narusza także zasadę przyzwoitej legislacji. Sposób przyjmowania wartości współczynników dla poszczególnych źródeł energii powinien bowiem stanowić materię ustawową. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę.

Kary pieniężne

Wątpliwości budzi też rozdział 7 projektu, w którym przewidziano kary za nieprzestrzeganie przepisów ustawy. Za czyny wymienione w art. 80 pkt 1 – 9 oraz 13 – 14 projektodawca przewiduje kary pieniężne, których system naliczania ma niezwykle skomplikowany charakter. A zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, jest naruszeniem konstytucji”.

Ponadto warto zwrócić uwagę na nieścisłości w odniesieniu do kary pieniężnej, przewidzianej za czyn określony w art. 80 pkt 1, której podlega ten, kto nie przestrzega obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki świadectwa pochodzenia. Projektodawca do tego samego czynu przewidział dwa różne sposoby obliczania kary, wymierzając ją na podstawie art. 82 ust. 1 i ust. 2, naruszając tym samym zasadę określoności prawa. Z kolei wysokość kary wymierzonej w przypadku określonym w art. 82 ust. 3 została wskazana w postaci konkretnej kwoty. Brak możliwego zakresu tej kary może w pewnych sytuacjach prowadzić do ustanowienia sankcji nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej, a tym samym do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, przez brak proporcjonalności i nadmierny rygoryzm.

W art. 82 ust. 4 błędnie wskazano na przepis art. 74 pkt 11 i 12 – przepis taki nie istnieje. Przypuszczalnie projektodawca w tym przypadku winien wskazać na art. 80.

W projekcie ustawy nie przewidziano także możliwości odwołania od decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną. Nieuregulowanie tej kwestii stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, stanowiącej zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Ustrojodawca wprawdzie pozwala na odejście od dwuinstancyjności, ale tylko wyjątkowo.

Prof. Dr Hab. Marek Chmaj