W ostatnim miesiącu uchwalona została przez Sejm RP ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Niestety analiza treści uchwalonej ustawy wskazuje, że akt ten jest nie tyle nowelizacją obowiązującego systemu, ile rewolucyjnym jego przekształceniem i przeorganizowaniem dotychczas obowiązujących zasad. Mając to na względzie, należy wskazać, że sama ustawa budzi wiele wątpliwości co do ich zgodności z przepisami konstytucji.

Arbitralna decyzja

Analiza ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wskazuje, że jest ona rażąco sprzeczna z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji. Jej celem jest wprowadzenie zasadniczej zmiany w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Przepisy ustawy zobowiązują każdą gminę do obligatoryjnego przejęcia obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Wprowadzone rozwiązanie oznacza, że to gmina, w drodze przetargu i w sposób całkowicie autonomiczny, to jest bez uwzględnienia stanowiska mieszkańców, będzie dokonywała wyboru podmiotu prowadzącego na terenie gminy działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zmiana ta z punktu widzenia interesów lokalnej społeczno- ści jest o tyle istotna, iż w dotychczasowym systemie prawnym przed przejęciem obowiązków właścicieli nieruchomości w powyższym zakresie niezbędne było przeprowadzenie referendum gminnego.

Przyzwoita legislacja

Sposób i liczba wprowadzonych w drodze „nowelizacji” zmian systemowych w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach budzi bardzo poważne wątpliwości w zakresie dochowania wynikającej z konstytucji zasady przyzwoitej legislacji. Zasada ta została wyinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny z przepisu art. 2 konstytucji jako jedna z zasad konstytuujących demokratyczne państwo prawa. Z zasady tej płynie m.in. reguła dostatecznej określoności prawa, która wprowadza nakaz stanowienia jasnych norm pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. W szczególności wskazuje ona na reguły, którymi winien kierować się ustawodawca w procesie legislacyjnym, tak by tworzone prawo było racjonalne i stanowiło pełną ochronę jego adresatów.

Naruszenie reguły

Mając to na względzie, trudno postawić tezę, iż w pracach Sejmu nad nowelizacją ustawy uwzględniona została wskazana powyżej reguła. Co gorsza, uprawnionym jest twierdzenie, że wprowadzone zmiany zostały przyjęte w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908). Akt ten wskazuje wyraźnie, jakimi zasadami powinien kierować się ustawodawca, aby stanowione przez niego prawo było czytelne dla adresatów i pozostawało w zgodzie z zasadami naczelnymi wyrażonymi w konstytucji. Jak trafnie wskazuje TK w wyroku z 21 marca 2001 r., niewątpliwie ZTP stanowią prakseologiczny kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego. Stanowisko takie wyrażane jest także przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazują na to, że nie każde odstępstwo od zachowania zasad techniki prawodawczej jest naruszeniem konstytucji, ale tylko takie, które jest oczywiste, drastyczne i wywołuje głębokie, negatywne konsekwencje. Uzasadniając powyższe stanowisko, warto wskazać m.in. na postanowienie par. 85 ZTP, w myśl którego jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Dochowanie tej reguły wpływa na przejrzystość, jasność, określoność przepisów, a tym samym na zaufanie obywateli do stanowionego prawa.

Za dużo zmian

W efekcie, odnosząc się do analizowanej ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, należy wskazać, iż spośród 15 artykułów obecnej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nowelizacja obejmuje aż 11 artykułów, czyli dotyka zasadniczej części ustawy. Co więcej, projektowana ustawa dodaje do obecnej ustawy 53 nowe artykuły, które zostały oznaczone poprzez dodanie do numeru nowego artykułu małej litery alfabetu łacińskiego przy zachowaniu dotychczasowej numeracji. W konsekwencji np. po art. 9 obecnej ustawy dodano 31 artykułów, z których ostatni jest oznaczony jako art. 9zf. W żadnej mierze zatem ustawodawca nie kierował się przepisem par. 85 ZTP. Upraszczając, należy wskazać, że analizowana ustawa jest w oczywistej sprzeczności z zasadami wyrażonymi nie tylko w ZTP, ale narusza wynikającą z art. 2 konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji. Wprowadzane zmiany są tak liczne, że w konsekwencji naruszają konstrukcję i spójność ustawy, co powoduje z kolei brak przejrzystości aktu dla jego adresatów.

Na koniec warto wskazać, że naruszenie zasady przyzwoitej legislacji skutkuje także jednoczesnym naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa przez nie stanowionego. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że przepisy prawa powinny być formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów.