Samorządom pozostały niespełna trzy miesiące na rozdzielenie funkcji organizatora od funkcji wykonawcy przewozów. Przepisy dopuszczają różne formy wyłaniania przewoźnika do obsługi ustalonej przez gminę linii. Zasady wyboru nie mogą jednak naruszać równych szans konkurencji między podmiotami zajmującymi się transportem publicznym.
To gmina odpowiada za sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Możliwe jest współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego. Dodatkowo gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego. Gmina jest organizatorem systemu komunikacji publicznej, a należące najczęściej do miasta przedsiębiorstwo komunikacyjne to tylko jeden z wykonawców zleceń w tym zakresie. Z tego powodu przedsiębiorstwo takie nie może być traktowane w sposób uprzywilejowany, przede wszystkim nie powinno być faworyzowane wobec konkurencji.

Organizacja przewozów

Obecnie w zdecydowanej większości przypadków lokalne przedsiębiorstwa przewozowe zorganizowane są jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a udziały w niej należą w 100 proc. do gmin. W praktyce można spotkać również spółki, w których gminy nie są jedynymi właścicielami. W takich przypadkach udziałowcami mogą być również inwestorzy prywatni, np. producenci taboru. Z kolei w Krakowie komunikacja miejska zorganizowana jest w ramach spółki akcyjnej. W niektórych gminach komunikacja miejska działa w formie zakładów budżetowych. Tak jest np. w Toruniu i Zielonej Górze. Generalnie jednak w gminach ukształtowały się dwa modele organizacji komunikacji miejskiej. Pierwszy charakteryzuje się rozdzieleniem funkcji organizatora przejazdu od jego wykonawcy. Innymi słowy gmina lub jej jednostka organizacyjna jest organizatorem przejazdu, a wybrany w drodze przetargu wykonawca – firma autobusowa – świadczy usługi przewozu. W tym modelu organizatorem mogą być związki międzygminne (np. Śląsk), Zarządy Komunikacji Miejskiej (Warszawa, Kielce), Zarządy Dróg i Komunikacji (np. Bydgoszcz, Wrocław). W modelu tym funkcję wykonawcy świadczącego usługi realizują podmioty zewnętrzne, również prywatne. Drugi model łączy wymienione funkcje organizacyjne i wykonawcze. Model ten polega na samodzielnym świadczeniu usług przewozowych mieszkańcom przez należące do miasta zakłady komunikacyjne. Takie rozwiązanie funkcjonuje m.in. w Poznaniu, Częstochowie, Lublinie.

Zlecanie wykonywania zadań

Należy podkreślić, że gmina może wykonywać zadania użyteczności publicznej w dwóch formach organizacyjnych. Pierwszą z nich jest zakład budżetowy. W tej sytuacji gmina w ramach swojej struktury organizacyjnej ma do dyspozycji jednostkę wewnętrzną. Inną, komercyjną formą wykonywania zadań użyteczności publicznej jest spółka prawa handlowego.
Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej, zakłady budżetowe nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i stanowią wyłącznie formę organizacyjną prowadzonej przez gminę działalności zaliczanej do zadań o charakterze użyteczności publicznej. W stosunkach zewnątrznych występują w imieniu i na rzecz właściwej gminy, korzystając z jej podmiotowości prawnej. Oznacza to, że przekazanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zakładowi budżetowemu upoważnienia do wykonania zadań własnych z zakresu transportu zbiorowego nie wymaga stosowania procedur określonych ustawą z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Inaczej jest w przypadku spółek prawa handlowego. Zgodnie z przepisami od chwili powstania spółki, w tym również spółki, w której jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego, podmiot ten jest odrębną od gminy osobą prawną. Oznacza to, że powierzenie jej wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie odpłatnej umowy powinno następować z zastosowaniem procedur przewidzianych przez prawo zamówień publicznych. Brak jest bowiem podstaw do faworyzowania pozycji spółek komunalnych w stosunku do innych przedsiębiorców. Oznacza to, że o zamówienie rywalizuje ze sobą kilku wykonawców, a spółki należące do gmin nie korzystają z przywilejów. Praktyka ostatnich kilkunastu lat pokazuje, iż konkurencja na rynku komunalnym przyczynia się do zmniejszania cen oraz wzrostu jakości usług, co jest oczywistą korzyścią zarówno dla gmin, jak i jej mieszkańców.



Rozdzielenie funkcji

Samorządy muszą również pamiętać o ważnym zadaniu związanym z organizacją lokalnego transportu zbiorowego. Celem wchodzącego w życie 3 grudnia 2009 r. rozporządzeniem nr 1370/2007 Rady i Parlamentu Europejskiego jest rozdzielenie funkcji organizatora przewozów od funkcji wykonawcy. Po zmianach gmina stanie się organizatorem, bezpośrednio lub za pośrednictwem specjalnie powołanej jednostki. Jej zadaniem będzie badanie potrzeb przewozowych, planowanie sieci, ogłaszanie zamówień na ich obsługę. Ponosić przy tym będzie koszt refundowania udzielonych ulg w taryfie opłat za przewóz oraz ewentualnych kosztów wyrównania strat z tytułu obsługi przewozów nierentownych. Nowe przepisy unijne równocześnie dopuszczają różne formy wyłaniania przewoźnika do obsługi ustalonej przez gminę linii. Zasada wyboru nie może jednak oznaczać naruszenia równych szans konkurencji między podmiotami zajmującymi się transportem publicznym. Przepisy rozporządzenia przewidują kilka możliwości świadczenia usług w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, w tym komunikacji miejskiej. Przede wszystkim umożliwiają ich świadczenie przez m.in.:
● instytucję publiczną – jednostkę samorządu terytorialnego lub grupę instytucji,
● bezprzetargowe powierzenie wykonywania usług podmiotowi wewnętrznemu, np. spółka prawa handlowego,
● zlecenie świadczenia usługi podmiotowi zewnętrznemu w drodze przetargu.
Usługi transportowe w przepisach unijnych
Rozporządzenie WE nr 1370/2007 daje możliwość bezpośredniego udzielenia zamówienia na usługi przewozowe:
● osobom trzecim, niebędącym podmiotami wewnętrznymi, gdy średnia wartość roczna usług jest szacowana na mniej niż 1 mln euro lub wymiar świadczonych usług jest mniejszy niż 300 tys. km rocznie (progi ulegają podwyższeniu do 2 mln euro lub 600 tys. km, jeżeli udzielone bezpośrednio zamówienie dotyczy małego lub średniego przedsiębiorstwa eksploatującego nie więcej niż 23 pojazdy),
● w przypadku zakłóceń w świadczeniu usług,
● w zakresie transportu kolejowego jednostkom nietraktowanym jako podmioty wewnętrzne, ale pod warunkiem że nie zabrania tego prawo krajowe.
Orzecznictwo
Umowa i zamówienie
Tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem organizacyjno i gospodarczo niezależnym od gminy, wykonywanie zadań użyteczności publicznej odbywa się z wykorzystaniem umowy. W przypadku podmiotów powiązanych z gminą brak umowy przesądza o tym, że nie mamy do czynienia z zamówieniem publicznym. W kontekście powyższego należy zauważyć, że zlecanie spółkom gminnym usług bez przeprowadzania przetargu de facto doprowadziłoby do zupełnego wykluczenia innych podmiotów dla celów realizacji potrzeb mieszkańców gmin. W ocenie NSA samoistną podstawą powierzenia spółce wykonywania zadań własnych gminy w takiej sytuacji jest akt organu gminy powołujący daną jednostkę do życia i określający przedmiot jej działania. W konsekwencji powierzenie przez gminę utworzonej przez nią jednostce organizacyjnej wykonania zadania użyteczności publicznej drogą aktu kreującego tę jednostkę przepisy zamówienia publiczne nie mają zastosowania – na podstawie wyroku z 11 sierpnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sygn. akt II GSK 105/05.
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm).
Rozporządzenie WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego (Dz.Urz. UE z 2007 r. nr 315).