Opublikowany niedawno raport Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczący stanu i jakości krajowej legislacji bynajmniej nie napawa dumą i nie pozwala nam się cieszyć z dokonań naszych legislatorów. Jego wnioski są zbliżone do tych przedstawionych rok temu, z okresu pierwszych 13 miesięcy pracy Sejmu VIII.

A ocena wtedy była surowa. Większość parlamentarna podejmowała często decyzje w zbyt dużym pośpiechu, lekceważąc konsultacje społeczne oraz inne istotne elementy procesu legislacyjnego. Zebrane fakty pozwoliły precyzyjnie wypunktować ustawodawcę, ale też jasno pokazały co powinien poprawić w swojej pracy.

Ilość nie jakość

Niestety, nie zaobserwowano poprawy w porównaniu do pierwszego roku pracy parlamentu. Nadal popełniane są liczne błędy podczas tworzenia prawa, co przekłada się m.in. na problemy przedsiębiorców, którzy muszą się do tego prawa stosować. Liczba ustaw oraz stron, jakie zajmują w Dzienniku Ustaw, nadal jest bardzo duża (nawet nieco większa niż rok wcześniej). Niechętnie słucha się głosu ekspertów, lekceważąc konsultacje społeczne oraz unikając okazji, podczas których można poznać zdanie przedstawicieli świata biznesu i świata pracy. Legislator skraca też terminy przeznaczone na konsultacje, argumentując to ważnymi powodami. Jak twierdzą eksperci z PRP, w wielu przypadkach popełnia on grzech. Tylko, że raz można uznać, iż jest to grzech ciężki, a innym razem lekki.

Obecnie PRP przyjrzało się 15 miesiącom prac Rządu, Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, który swoim podpisem żyruje uchwalane przez większość parlamentarną rozwiązania prawne. Przeanalizowali przy tym 263 ustawy uchwalone w tym okresie, z których wybrano 108, mających największe znaczenie dla przedsiębiorców. Oceniono je pod kątem grzechów legislacji i na tej podstawie stworzono ranking najbardziej grzesznych ustaw. Okazuje się, że miesiącami wyjątkowych bubli prawnych są marzec, lipiec oraz grudzień, czyli okresy kiedy posłowie i politycy raczej myślą o wypoczynku niż o jakości życia obywateli. Jedynym czym można pocieszyć się przy okazji publikacji raportu, to tylko znacznym spadkiem wrzutek poselskich. Za to liczba niekonsultowanych projektów znacznie poszybowała w górę.

Kto i kiedy to rozgrzeszy

W czołówce mocno grzesznych i wybrakowanych aktów prawnych, według kolejności można znaleźć 5 regulacji.

1. Likwidacja 30-krotności - suma wszystkich grzechów polskiej legislacji. Tu umiejscowiono ustawę z 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw. Grzechem są nierzetelne konsultacje, tajny projekt, nadmierny pośpiech, brak koncepcji i niestabilność prawa. Ostatecznie ustawa została skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na rażące uchybienia w procesie konsultacji społecznych z pracodawcami i związkami zawodowymi. Można to uznać za sukces partnerów społecznych w staraniach o zapewnienie standardów stanowienia dobrego prawa i zachowanie odpowiedniej rangi procesu konsultacji społecznych.

2. Rejestr Należności Publicznoprawnych odroczony w trybie ustawy instant. To ustawa z 14 grudnia 2017 r. zmieniająca ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności. Nieprawidłowości to nierzetelne konsultacje, tajny projekt, wrzutka poselska, nadmierny pośpiech i niestabilność prawa.

Wszystko tu odbyło się w skrajnym pośpiechu, bez konsultacji i przy zachowaniu tajności, w formie poselskiej wrzutki. Ustawodawca powinien też wiedzieć, że tworzenie e-rejestrów jest trudne i czasochłonne, więc w ustawie wprowadzającej rejestr - z kwietnia 2017 r. - powinienjednak wskazać bardziej odległy, ale przez to realny termin startu. Dokonane poselską nowelizacją przełożenie terminu rozpoczęcia funkcjonowania Rejestru Należności Publicznoprawnych o zaledwie pół roku, zdaniem PRP może okazać się niewystarczające. Takie działanie ustawodawcy przekłada się na niestabilność przepisów, znacząco utrudniając obywatelom oraz przedsiębiorcom przestrzeganie prawa i korzystanie z możliwości, jakie prawo to im daje.

3. Reformowanie górnictwa węgla kamiennego w trybie ustaw instant - czyli ustawa z 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego. Główne grzechy to nierzetelne konsultacje, tajny projekt, wrzutka poselska, nadmierny pośpiech
I niestabilność prawa. Sztandarowym przykładem tzw. ustawy instant jest ustawa z 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin “Za życiem”, gdzie w zaledwie 6 dni od wniesienia jej do Sejmu, została podpisana przez Prezydenta RP. Natomiast jeśli chodzi o naprawę systemu polskiego górnictwa, to w trybie ustaw instant przepisy zmienia się od 2 lat. W roku 2016 uchwalono dwie nowelizacje, przygotowane przez Radę Ministrów. Ustaw tych nie konsultowano we właściwy sposób, co przekłada się na popełnienie grzechów nierzetelnych konsultacji oraz tajności. Przynajmniej nie spieszono się z nimi tak bardzo, jak w przypadku ustawy z 2015 r. oraz jednej nowelizacji z 2017 r. - w tym ostatnim przypadku
wracamy do trybu ustaw instant, a także do ścieżki poselskiej. Grupa posłów składa projekt do Sejmu 7 marca 2017 r., a już 9 marca gotowe jest sprawozdanie i projekt przechodzi przez
II oraz III czytanie. Tydzień później Senat nie zgłasza poprawek do ustawy i trafia ona do Prezydenta RP, który podpisuje ją 23 maja. Objętościowo ustawa zajmuje zaledwie jedną stronę, dokonując zmian w dwóch artykułach ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego. Nie zwalnia to jednak ustawodawcy od zachowania należytej staranności, do czego można mieć zastrzeżenia w przypadku trybu ustaw instant.

4. Demontaż odnawialnych źródeł energii w trybie wrzutek poselskich. Mowa tu o ustawie z 20 lipca o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zarzuty to: nierzetelne konsultacje, tajny projekt, wrzutka poselska, nadmierny pośpiech i niestabilność prawa.
Specjaliści twierdzą, że o ile pośpiech nie jest być może największym grzechem stanowienia prawa – to znacznie poważniejszymi bolączkami są niewątpliwie obawy co do jakości nowych regulacji, a także liczne wątpliwości, co do tego, komu te regulacje miały służyć.
I tak zmiana wielkości opłaty zastępczej miała na celu wsparcie dużych podmiotów na rynku elektroenergetycznym, poprzez stworzenie im możliwości wypowiedzenia umów na odbiór energii z OZE. Z kolei ustawa “antywiatrakowa” była postrzegana jako wymierzona głównie przeciw kapitałowi zagranicznemu, będącemu dominującym właścicielem OZE. Natomiast opodatkowanie turbin wiatrowych wyższym podatkiem, bo naliczanym zarówno od konstrukcji, jak i siłowni (konsoli), nie zagrzało miejsca na dłużej w polskim systemie prawnym, i za sprawą UE, na początku 2018 r. zostało usunięte.

5. Bezmyślna ustawa o ograniczeniu handlu w niedziele – czyli ustawa z 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. Grzechy główne to wrzutka poselska, brak koncepcji oraz nadregulacja.

Jak twierdzą przedstawiciele PRP, „ta ustawa to dobitny przykład przekonania ustawodawcy o swojej wszechwiedzy”. Wydaje się mu, że wie najlepiej czego potrzebują obywatele i próbuje ich uszczęśliwić trochę na siłę. Prawodawca chyba nawet nie do końca wiedział co chce osiągnąć i w jaki sposób. Chcąc ograniczyć wykonywanie pracy w niedziele i święta wprowadza ograniczenia w handlu. Próbuje poprawić sytuację pracowników ograniczając wolność gospodarczą. O problemach ustawodawcy z realizacją swojego założenia świadczy chociażby liczba wyjątków od wprowadzanego zakazu, których jest aż 32. Ich dobór również wzbudza dużo kontrowersji. Katalog wyjątków jest szeroki i nie do końca jasny, co powoduje, że adresaci prawa, czyli przedsiębiorcy nie mają pewności czy zakaz handlu ich dotyczy czy też nie.

Spokojnie to tylko grzeszki

Pozostają mocno widoczne w opinii publicznej nieco mniej grzeszne regulacje, zaliczane do tylko (lub aż) do grzeszków legislacji. To ustawa z 20 lipca Prawo Wodne oraz ustawa z 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym.

Jeśli chodzi o pierwsze przepisy, to wieloletnie prace nad tym projektem, podczas których rząd wykazywał się epickim wręcz brakiem koncepcji co do projektowanych regulacji, zakończyły się wreszcie w lipcu 2017 r. Niestety, uchwalona wówczas ustawa zawierała liczne błędy, wynikające z nadmiernego pośpiechu, braku staranności oraz lekceważenia procesu konsultacji społecznych. Jednym z efektów ww. mankamentów była konieczność uchwalenia już w lutym 2018 r. pilnej poselskiej nowelizacji Prawa wodnego. Naprawiono w niej ewidentne niedopatrzenie autorów ustawy - nakazano bowiem stosowanie nowych przepisów do spraw, które rozpoczęły się przed wejściem w życie nowej ustawy.

W przeciwnym razie doszłoby do wielomiesięcznych, jeśli nie dłuższych, opóźnień w realizacji licznych inwestycji - w tym tych współfinansowanych ze środków UE - oraz idące w miliony złotych straty finansowe. Nowelizacja nastąpiła błyskawicznie w trybie poselskiej wrzutki i bez konsultacji społecznych. Jest to kolejny przykład pokazujący niestabilność polskiego prawa, będącej rezultatem braku koncepcji po stronie ustawodawcy.

Jeśli chodzi o drugą ustawę, to doszło tu do ewidentnej nadregulacji. Szkodliwe okazało się wykroczenie przez polskiego ustawodawcę poza ramy implementacji unijnych
przepisów (dopuszczając się tzw. gold-platingu) i wprowadzenie dodatkowych, nielogicznych wymogów ustawowych regulujących badania sprawozdań finansowych jednostek zainteresowania publicznego. Na mocy ustawy przede wszystkim drastycznie skrócono maksymalny okres współpracy z firmą audytorską do 5 lat, co jest najbardziej rygorystycznym wymogiem wśród wszystkich państw UE oraz znacznie rozszerzono katalog usług, których biegły rewident nie może świadczyć swojemu klientowi.

Konsultacje społeczne i międzyresortowe projektu ustawy trwały ponad dwa lata. Zakończyły się wypracowaniem rozwiązań, które po pierwsze wypełniały
zakres dostosowania przepisów krajowych do przepisów unijnych. Po drugie, uwzględniały uwagi zgłaszane przez strony dialogu podczas prowadzonych konsultacji. Pojawiały się nawet głosy, że w przypadku tej ustawy przebiegały one wręcz modelowo. Jednakże już po zakończonych konsultacjach społecznych i międzyresortowych - a przed rozpoczęciem prac nad projektem ustawy w Sejmie - pojawiły się propozycje wprowadzenia fundamentalnych zmian w projekcie. Strona społeczna została tymi propozycjami całkowicie zaskoczona. Pozbawienie formalnej możliwości zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych wobec tych “wrzuconych” znienacka zmian zmieniło obraz konsultacji z modelowego na zupełnie pozorny.

Ważne. 7 grzechów głównych stanowienia prawa
Zaniechanie kierowania projektów legislacyjnych do konsultacji, w tym konsultacji z partnerami społecznymi; pomijanie RDS (Rady Dialogu Społecznego) w tym procesie; zbyt krótki termin na przedstawienie opinii; fikcyjne konsultacje
(bez woli uwzględnienia zgłoszonych uwag); uwzględnianie opinii tylko jednej strony.

1. Nierzetelne konsultacje

Projekty ujawnione dopiero po ich przyjęciu przez rząd; projekty poselskie,
które nie są kierowane do konsultacji; brak publikacji aktualnych
informacji na temat procedowanych projektów i przebiegu procesu legislacyjnego.
2. Tajne projekty
Poselskie poprawki do projektu wypaczające intencję projektodawcy;
zgłoszenie projektu przez grupę posłów, choć z uwagi na jego materię
powinien być on rządowy (ma to na celu ominięcie procesu konsultacji).
3. Wrzutki poselskie
Szybkie proceodwanie projektu aktu prawnego; szczególną formą
są tzw. ustawy instant, przechodzące cały proces legislacyjny w kilka,
kilkanaście dni; zbyt krótkie vacatio legis.
4. Nadmierny pośpiech
Przy tworzeniu projektu pojawia się zbyt wiele, nierzadko sprzecznych
pomysłów; brakuje wiodącej koncepcji; projektodawca nie do końca wie
po co i jak uregulować daną materię.
5. Brak koncepcji
Nakładanie zbyt daleko idących nakazów i zakazów; wprowadzenie
przepisów generujących dodatkowe koszty i biurokrację; nieprzestrzeganie
zasady UE+0 przy wdrażaniu regulacji unijnych.
6. Nadregulacja
Liczne nowelizacje przepisów, które wywołują niepewność u adresatów.

Ważne. Obecnie przyjmujemy rocznie już około 30 tys. stron przepisów - dwa razy więcej niż dekadę temu - i z dzisiejszej perspektywy produkcja prawa na poziomie 15 tys. stron wydaje się szczytem marzeń.

Ważne.
Tylko 59 proc projektów trafiło do konsultacji z RDS z naruszeniem przepisów ustawy (tzn.naruszeniem terminów i zasad konsultacji). Naruszenie zasad konsultacji z RDS dotyczyło m.in.: projektów ustaw z pakietu Konstytucji Biznesu, projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2017, projektu ustawy o jawności życia publicznego, projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tzw. 30-krotność).

Niezależni eksperci o jakości stanowionego prawa w Polsce.

Dobrego prawa nie napisze się przez przypadek
dr hab. Jacek Zaleśny konstytucjonalista Uniwersytet Warszawski

Od dawna już parlament nie jest areną racjonalnego samookreślenia. Stał się manufakturą prawa, w której wszystko da się wyprodukować. Prawo przestało wyrażać reguły rozumu (logosu) umożliwiające kształtowanie ładu społecznego. Prawem jest to, co większość za prawo uznaje. Tymczasem prawo powinno powstawać w trybie konstytucyjnie przewidzianym, materialnie być zgodne z konstytucją, a przy tym spełniać wymóg racjonalności. Powinno służyć efektywnej realizacji stawianych celów. Wymóg ten jest niemożliwy do realizacji, gdy prawo pisane jest na kolanie, gdy w procesie legislacyjnym w sposób powierzchowny dokonuje się oceny skutków regulacji, gdy niedomaga polegislacyjna ocena skutków regulacji. W rezultacie, może i Sejm chce dobrze, a wychodzi jak zawsze. Wychodzi jak zawsze, bo nie może wyjść inaczej. Jeżeli projektodawca nie wie, czym ma skutkować przyjmowana regulacja prawna, jeżeli posłowie w owczym pędzie głosują projekty ustaw, dziesiątki do nich poprawek, często na dodatek mechanicznie zblokowanych (poprawki rządowe versus poprawki opozycji). Skoro posłowie nie wiedzą, nad czym głosują, to głosują nad byle czym. Tak jak Sejm nie jest zainteresowany poznaniem skutków podejmowanych regulacji prawnych, tak też nie jest zainteresowany ewaluacją prawa, badaniem, jakie konsekwencje wywołuje ustawa już obowiązująca, czy odpowiada ona temu, co Sejm chciał osiągnąć, aby w razie konieczności przeprowadzić niezbędną korektę legislacyjną. Właściwością Sejmu jest nieustanne modyfikowanie swego dzieła, z absurdalnym zmienianiem ustaw, których prezydent nie zdążył podpisać, a przecież z samym pojęciem „prawo” wiąże się reguły stałości. Ma miejsce przypadkowe, bezrefleksyjne zmienianie prawa, często tylko po to, aby coś uchwalić. Jak trafnie przypomina się w raporcie odnotowujemy zjawisko nadmiaru ustaw, regulowania zagadnień, które nie wymagają regulacji prawnych, a w konsekwencji, z jednej strony ograniczających zdolność efektywnego działania, a z drugiej strony – narażających obywateli na negatywne następstwa prawne. Prawo tworzone jest nie z myślą o wszystkich, aby w sposób generalny uregulować dany zakres stosunków społecznych, ale ze względów partykularnych, pod kątem załatwienia konkretnej sytuacji faktycznej (np. tzw. ustawy specjalne). Tworzone jest po to, aby konkretne podmioty mogły coś uzyskać bądź coś stracić, jak na przykład objęcie podstawową stawką podatku VAT wody, a obniżoną chipsów, zaliczenie zakładów przemysłowych na warszawskim Targówku do łódzkiej strefy ekonomicznej czy tzw. afera alkoholowa z lat 1989/1990 w całej rozciągłości mająca wymiar legislacyjny. W tym zakresie niewiele w Polsce się zmienia.

Rządy chcą wdrożyć w czasie jednej kadencji jak najwięcej własnych rozwiązań
Dr Agnieszka Dudzińska Instytut Studiów Politycznych PAN

Tym razem w raporcie PRP przedstawiono ranking najbardziej grzesznych ustaw. Ale zarówno w przypadku samych grzechów, jak i „grzeszników” (ustaw), kolejność musi być dość arbitralna ze względu na nieostre wskaźniki. Nie to jednak powinno być celem debaty wokół stanu polskiego prawa. Ranging korzysta z siedmiu wskaźników, przyjmujących wartość 1 (grzech lekki) lub 2 (ciężki). Za trzecią wartość należy uznać brak grzechu, a więc wartość zero. Mamy zatem skalę od 0 do 14. Raport nie pokazuje jednak pełnego obrazu cnoty legislacyjnej, ale ogranicza się – tak jak poprzednio – do ustaw istotnych dla przedsiębiorców (około 40% wszystkich), i to nie z całej kadencji, lecz wybranych kilkunastu miesięcy. Abstrahuje się tu od cyklu politycznego i efektu nieciągłości rządów między kadencjami. A ten ostatni czynnik jest dobrze widoczny choćby na wykresie z poprzedniego raportu, pokazującym „zahamowanie produkcji” w pierwszym roku kadencji 2011-2015, jedynej będącej kontynuacją poprzednich czterech lat. Już sam ten fakt pozwala przypuszczać, że tempo uchwalania prawa ma u podłoża pośpiech polityczny. Rządy chcą wdrożyć w czasie jednej kadencji jak najwięcej własnych rozwiązań. Pierworodnym grzechem polskiej legislacji byłby więc niedostatek kontynuacji, na rzecz realizacji programów partyjnych. Odpowiedź na pytanie o to, czy uchwala się zbyt wiele czy może zbyt mało przepisów, zależy od akceptowanej „normy produkcyjnej”. Ponad 80 proc. ustaw to nowelizacje, i to często wielokrotne nowelizacje tych samych ustaw. Mamy więc do czynienia z błędnym kołem. Presja na dokonanie licznych korekt polityki publicznej w czasie jednej kadencji sprawia, że świętością stają się jak najszybsze terminy. To ta pokusa prowadzi do pośpiechu, a więc grzechu nr 4. On z kolei sprawia, że unika się konsultacji lub je pozoruje (grzech nr 1), stosując w tym celu tryb poselski dla projektów rządowych (grzech nr 3) czy ujawniając gotowe projekty w ostatniej chwili (grzech nr 2). W pośpiechu popełnia się rzecz jasna błędy, które ujawnia dopiero praktyka i które później koryguje się kolejnymi nowelizacjami (grzech nr 7). Mechanizm ten nie dotyczy tylko bieżącej kadencji, lecz jest też efektem kumulacji wcześniejszych błędów i ich korekt. Tempo staje się coraz szybsze. Bardzo istotny jest grzech nr 5. Dowodzi on bowiem słabości programowej rządu w pewnych obszarach polityki. Nadal jednak mamy do czynienia głównie z diagnozą, a rekomendacje to zbiór pobożnych życzeń, skądinąd zbieżnych dla różnych opracowań. Na razie bowiem autorzy oczekują od instytucji, by dokonały rachunku sumienia, wyznały żal za grzechy i postanowiły poprawę. Dopóki na horyzoncie grzeszników nie zamajaczy wizja piekła, trudno oczekiwać, by wezwania te zrobiły na nich wrażenie.

Legislatorzy wpadli w nieokiełznany pęd tworzenia nowych przepisów
Przemysław Polaczek, partner zarządzający w Grant Thornton

Jakość stanowienia prawa w Polsce jest bardzo niska i trudno nie zgodzić się z diagnozą Pracodawców RP, że jest to jedna z największych barier w rozwoju polskiej gospodarki. Wydaje się, że udawane konsultacje, wrzutki poselskie, projekty ważnych ustaw pisane na kolanie itp. przestały być już tylko epizodycznymi wybrykami legislatorów, a raczej stały się naturalnym elementem procesu stanowienia prawa w Polsce. Co gorsza, wydaje się, że z roku na rok sytuacja się pogarsza. O ile jeszcze kilka lat temu oburzaliśmy się, że posłowie musieli głosować nad wielostronicowym projektem ustawy, którego nawet nie mieli czasu przeczytać, o tyle dzisiaj jest to na tyle częsta praktyka, że stałą się rutyną, media nawet już o takich przypadkach nie informują. Prawodawcy stosują takie praktyki tak często, że obywatele nie mieli wyjścia - musieli się do tego przyzwyczaić. Dlaczego standardy procesów legislacyjnych tak się obniżają? Naszym zdaniem główną przyczyną jest po prostu rosnąca nadprodukcja prawa. Z naszych obliczeń, które prowadzimy w ramach projektu BarometrPrawa.pl, wynika, że jeszcze dziesięć lat temu w Polsce wprowadzano rocznie około 15 tys. stron maszynopisu nowych przepisów (ustaw i rozporządzeń). Wydawało się wówczas, że toniemy w gąszczu nowego prawa i sytuacja wymyka się spod kontroli, bo jeszcze w latach 90. liczba ta nie przekraczała 10 tys. Obecnie przyjmujemy rocznie już około 30 tys. stron przepisów - dwa razy więcej niż dekadę temu - i z dzisiejszej perspektywy produkcja prawa na poziomie 15 tys. stron wydaje się szczytem marzeń. Legislatorzy - czy to w parlamencie czy ministerstwach - czują wewnętrzny imperatyw, żeby tworzyć jak najwięcej nowego prawa. Działając w dobrej wierze, chcą regulować każdy drobny, nieuregulowany dotąd obszar życia obywateli oraz odpowiedzieć stosownymi przepisami na każde potencjalne zdarzenie ze świata realnego. Poseł czy urzędnik często jest przekonany, że im więcej ustaw czy rozporządzeń stworzy, tym lepiej zostanie oceniona jego praca. Legislatorzy wpadli w ten sposób w nieokiełznany pęd tworzenia nowych przepisów. Skoro statystycznie produkują rocznie kilka razy więcej prawa niż kiedyś, trudno się dziwić, że nie starcza im czasu, żeby poddać dany projekt pod rzetelne konsultacje, w sposób transparentny wytłumaczyć obywatelom, jak postawały dane przepisy czy umożliwić obywatelom dostosowanie się do nowych regulacji.

Pospiech, ale i opieszałość
radca prawny Ewa Kuczyńska – Kancelaria Prawna GFP_Legal

Brak lub pozorne przeprowadzanie konsultacji społecznych negatywnie wpływa na jakość nowego prawa. Projektodawcy są przekonani, że wiedzą co i jak trzeba zrobić. Tymczasem często nie mają świadomości prawdziwych bolączek i potrzeb konkretnych zmian w prawie. Jeden „grzech” napędza kolejny. Im mniej przemyślana zmiana, tym częstsze poprawki przepisów, co skutkuje niestabilnością prawa. Piętrowe nowelizacje, nieprecyzyjne normy czy brak przepisów przejściowych sprawiają, że nawet prawnicy mają wątpliwości kiedy i które przepisy należy stosować. Problemem nadal są liczne inicjatywy parlamentarzystów, którzy w większości przypadków nie mają prawniczego przygotowania ani eksperckiej wiedzy w danej dziedzinie. Często prowadzi to do wypaczenia pierwotnych założeń projektu. Dobrej legislacji nie sprzyja tempo prac, szczególnie w tej kadencji Sejmu i Senatu podkręcone do granic możliwości. Brak jest refleksji nad wprowadzanymi zmianami, zwłaszcza w odniesieniu do już obowiązujących regulacji. Listę legislacyjnych grzechów można rozwijać. Obok pośpiechu jest nim także – paradoksalnie – opieszałość, zwłaszcza jeśli chodzi o implementację prawa unijnego. Najlepszym przykładem jest nowa ustawa o ochronie danych osobowych, dostosowująca polskie przepisy do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679, znanego powszechnie jako RODO. O tym, że ustawa musi zostać zmieniona, wiedziano już od 27 kwietnia 2016 r. Ustawodawca miał więc ponad dwa lata na opracowanie zmian przepisów. Tymczasem projekt ustawy został utworzony przez Ministerstwo Cyfryzacji dopiero we wrześniu 2017r. Projekt uchwalono 10 maja 2018 r., a został podpisany przez Prezydenta 22 maja 2018 r. a więc na 3 dni przed wejściem w życie RODO. Tym samym nie dano przedsiębiorcom czasu na zapoznanie się z nowymi przepisami i ich wdrożenie.

Przewidzieć skutki
radca prawny Julian Wypasek – Kancelaria Prawna GFP_Legal

Projektodawcy popełniają dość często grzech zaniechania wszechstronnego przewidywania skutków wprowadzanej regulacji. Niedawno weszła w życie nowelizacja ustawy o KRS, której założeniem było m. in. zwiększenie jawności i dostępności danych finansowych spółek oraz odciążenie sądów rejestrowych. Wprowadzono obowiązek składania dokumentów finansowych wyłącznie w formie elektronicznej. Zgłoszenie musi podpisać elektronicznie (podpisem kwalifikowanym lub profilem ePUAP) co najmniej jedna osoba, której PESEL jest ujawniony w KRS. Nie pomyślano jednak o spółkach reprezentowanych wyłącznie przez cudzoziemców, którzy numeru PESEL nie mają. Procedura jego założenia i wpisania do KRS może trwać nawet pół roku, a już za moment trzeba będzie złożyć sprawozdania za 2017 rok. Pomocne nie jest „rozwiązanie przejściowe” – odpłatny wniosek złożony przez portal S24, bowiem wniosku nie da się podpisać bez profilu zaufanego lub podpisu elektronicznego – do ich założenia PESEL jest niezbędny (mimo rozporządzenia eIDAS ponoć są problemy z podpisami zagranicznymi). Na konsultację samego projektu ustawy przeznaczono tylko 14 dni. Trudno więc zarzucać „współudział” w popełnieniu grzechu zaniechania ich uczestnikom. Niemniej w przesłanych opiniach do projektu trudno doszukać się uwag dotykających ww. problemu. Zamiast praktycznego podejścia do skutków regulacji, w mojej ocenie przeważają w nich akademickie dywagacje polegające na przysłowiowym „dzieleniu włosa na czworo.” Co więcej, samorządy prawnicze nie zwróciły uwagi, że nowelizacja uniemożliwia ich członkom reprezentowanie spółek w postępowaniu rejestrowym związanym ze składaniem dokumentów finansowych, pośrednio uderzając w interesy m. in. adwokatów i radców prawnych.