W polskim prawie istnieją dwa mechanizmy służące do eliminowania chuliganów z trybun sportowych aren. Pierwszy to zakaz stadionowy, a więc środek karny w postaci zakazu wstępu na imprezę masową. Zgodnie z art. 43 par. 1 kodeksu karnego orzeka się go na okres od dwóch do sześciu lat. Drugi to zakaz klubowy, przewidziany w art. 14 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1160 ze zm.). Z tym, że zakaz stadionowy nakłada sąd w wyroku, a zakaz klubowy – klub w drodze decyzji, od której można się odwołać do sądu administracyjnego.

I właśnie na potencjalną niekonstytucyjność przepisów dotyczących zakazów klubowych już w 2014 r. zwróciła uwagę ówczesna rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz. Nie zakwestionowała zakazu klubowego jako takiego, podkreślając, że organizator meczu piłki nożnej, choćby ze względu na swój podstawowy ustawowy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa, powinien mieć możliwość skutecznego pociągnięcia do odpowiedzialności osób uczestniczących w imprezie masowej.

– Jednak instytucja zakazu klubowego w obowiązującej formie prawnej pozostaje w kolizji z szeregiem norm Konstytucji RP – wskazywała prof. Lipowicz.

Obejście prawa do sądu

Kontrowersje budzi zwłaszcza to, że organizator może nałożyć wskazaną sankcję za złamanie regulaminu stadionu bądź regulaminu imprezy masowej, a regulaminy te nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W efekcie prowadzi to do naruszenia art. 87 konstytucji w zw. z art. 73, który każdemu zapewnia wolność w dostępie do dóbr kultury.

Co więcej, jak argumentuje RPO, organizator w praktyce może dowolnie określić, jakiego rodzaju zachowania uzasadniają zastosowanie zakazu klubowego, a regulamin nie podlega żadnej weryfikacji, tzn. zatwierdzeniu czy uzgodnieniu przez inny organ, np. odpowiedni polski związek sportowy czy podmiot zarządzający rozgrywkami.

– Regulaminy wielu klubów przewidują zastosowanie zakazu nie tylko za zachowania stanowiące przestępstwa albo wykroczenia uregulowane w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, ale także za czyny niepenalizowane przez ustawę – wskazuje RPO w skardze do Trybunału Konstytucyjnego.

Ustawodawca nie przewidział, za jakie zachowania zakaz może zostać nałożony, gdyż regulaminy poszczególnych obiektów znacznie się od siebie różnią i nie wszystkie ich postanowienia służą ochronie bezpieczeństwa i porządku na stadionie (może np. chodzić o zakaz reklamy). Regulaminy często też są zmieniane. To wszystko wywołuje niepewność adresatów. Dodatkowo nie są określone ani przesłanki materialne (wina, związek przyczynowy), na podstawie których dochodzi do wymierzenia sankcji, ani przesłanki proceduralne. RPO zwrócił też uwagę, że ustawa nie wskazuje dolnej granicy okresu, na jaki zakaz może zostać nałożony, ani też tego, w jakim czasie od zdarzenia stanowiącego podstawę sięgnięcia po ten środek może to nastąpić.

Z powyższymi argumentami zgadza się w swoim stanowisku prokurator generalny. W jego ocenie ustawodawca, konstruując przepisy, które dopuszczają ukaranie jednostki za naruszenie regulaminu obiektu lub regulaminu imprezy masowej, przyznał podmiotowi prywatnemu prawo analogiczne do tego, które przysługuje sądowi: możliwość zastosowania sankcji tak samo dolegliwej jak orzeczony środek karny. Tym samym ustawodawca przyznał podmiotowi prywatnemu uprawnienie o charakterze penalnym. A to, jak podkreśla PG, stanowi próbę obejścia zapewnionego przez art. 45 konstytucji oraz art. 6 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do sądu.

Co prawda nowelizacja z września 2015 r. przewidziała możliwość odwołania się od decyzji klubu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz zdaniem RPO nie zapewnia to realnej kontroli sądowej ustaleń faktycznych poczynionych przez organizatora meczu. RPO stoi na stanowisku, że w każdej sprawie wypełniającej przesłanki sprawy karnej należy wprowadzić taki reżim odwołania, który pozwoli sądowi na kompleksowe zweryfikowanie rozstrzygnięcia.

– Innymi słowy analizowany środek represyjny w postaci klubowego zakazu stadionowego stanowi przykład zwalczania patologii występujących podczas imprez masowych za pomocą środków niezgodnych z podstawowymi zasadami prawnymi rangi konstytucyjnej, w myśl niedopuszczalnej koncepcji, że cel uświęca środki – wskazuje zastępca PG Robert Hernand w stanowisku przedstawionym TK.

Przepisy mało efektywne

W odróżnieniu od zakazów stadionowych, których dotąd nałożono ok. 1,7 tys., obowiązujących zakazów klubowych jest obecnie ponad 100 (trudno określić dokładną ich liczbę, ponieważ większość klubów odmawia udostępniania informacji na ten temat). – Niezależnie od wyroku TK przepisy dotyczące zakazu klubowego powinny zostać znowelizowane, ponieważ w obecnym kształcie są nieefektywne i trudne do wyegzekwowania – wskazuje Marcin Stefański, dyrektor operacyjny Ekstraklasy S.A.

Wszystko przez to, że klubom, często krytykowanym za małą liczbę nakładanych zakazów, brakuje narzędzi. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, by skutecznie zastosować sankcję, trzeba w ciągu siedmiu dni dostarczyć decyzję osobie, wobec której środek jest stosowany. – Tymczasem kluby, sprzedając bilety, są upoważnione jedynie do pobrania danych personalnych oraz numeru PESEL, a już nie danych adresowych – wskazuje Stefański.

Inna sprawa, że gdyby zakazy stadionowe były nakładane szybko, np. w specjalnie dla tego pomyślanych sądach 24-godzinnych, wówczas instytucja zakazu klubowego w ogóle nie miałaby racji bytu. Tymczasem obecnie pozwala ona szybko wyeliminować przynajmniej część sprawców stadionowych rozrób.

Jeśli trybunał uzna dziś kwestionowane przez RPO przepisy za niezgodne z konstytucją i nie odroczy wejścia w życie wyroku, wówczas osoby objęte zakazem klubowym (wobec których nie zastosowano jeszcze zakazu stadionowego) będą mogły bez przeszkód wrócić na trybuny.