Lektura zmian prowadzi do wniosku, że ustawodawca w odniesieniu do organów wyborczych postanowił odejść od modelu sędziowskiego, który w Polsce funkcjonował nieprzerwanie od 1991 r., kiedy to zarządzeniem prezydenta powołana została Państwowa Komisja Wyborcza (dalej: PKW) w składzie sędziowskim jako stały najwyższy organ administracji wyborczej. Wprawdzie zachowano jeszcze PKW w wyłącznie sędziowskim składzie (przejściowo jednak, tylko do najbliższych wyborów parlamentarnych), ale z organów administracji wyborczej całkowicie wyrugowano sędziów komisarzy, jak też sędziów przewodniczących terytorialnych komisji wyborczych. Projektodawcy uzasadniali to rzekomym sfałszowaniem wyników wyborów do organów samorządu terytorialnego w 2014 r., zaleceniami Komisji Weneckiej, jak również wybiórczo przywoływanymi przykładami systemów wyborczych innych państw.

PKW w publicznych wystąpieniach podkreślała, że jej niepokój budzą przede wszystkim te nowe rozwiązania, które nie będą sprzyjać, a wręcz mogą zakłócić prawidłowy przebieg wyborów, w tym tych najbliższych do jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi tu przede wszystkim o nowe zasady i sposób powoływania organów kluczowych z punktu widzenia roli i zadań PKW: komisarzy wyborczych i szefa Krajowego Biura Wyborczego (dalej: KBW).

Znowelizowany kodeks wyborczy zakłada, że w ciągu 60 dni od wejścia w życie ustawy PKW powołać ma 100 komisarzy wyborczych, którzy będą pełnomocnikami komisji. Jeśli tego nie zrobi, komisarzy powoływać ma niezwłocznie minister właściwy do spraw wewnętrznych, tj. czynnik polityczny. Wprawdzie Senat uchwałą z 21 grudnia 2017 r. (druk senacki nr 696) wprowadził poprawkę, że w przypadku uzasadnionych zastrzeżeń do kandydatów na komisarzy wyborczych PKW niezwłocznie informuje o tym ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który wskazuje nowych kandydatów, to jednak nie zmienia to istoty zastrzeżeń komisji w tym zakresie. Nie da się bowiem takiego zaproponowanego rozwiązania pogodzić z art. 166 par. 1 kodeksu wyborczego, w myśl którego komisarz wyborczy jest pełnomocnikiem PKW. Trudno uznać za prawidłową sytuację, w której pełnomocnika, a więc osobę dotąd z założenia swobodnie akceptowaną przez mocodawcę, mianuje organ zewnętrzny, w szczególności organ egzekutywy. To powoduje, że w rzeczywistości komisarz wyborczy staje się pełnomocnikiem nie komisji, lecz ministra.

Jeszcze bardziej destabilizujący charakter ma wprowadzony sposób powoływania szefa KBW. Aktualnie powołuje go (i odwołuje) PKW na wniosek jej przewodniczącego. Jest to logiczne i uzasadnione, skoro zgodnie z art. 190 par. 1 kodeksu wyborczego szef KBW jest organem wykonawczym PKW i przez nią powoływanym, którego celem jest zapewnienie administracyjnych, technicznych i finansowych warunków organizacji i przeprowadzenia wyborów. Komisja, nie posiadając żadnego aparatu urzędniczego i budżetu, bez wsparcia KBW i komisarzy nie jest w stanie samodzielnie przeprowadzić wyborów. Tymczasem znowelizowane przepisy przewidują powoływanie szefa KBW przez PKW spośród trzech kandydatów przedstawionych przez ministra spraw wewnętrznych i administracji. To czyni dotychczasowe uprawnienie PKW iluzorycznym i wykluczającym w praktyce możliwość swobodnego doboru jednego z najważniejszych współpracowników i współuczestników procesu wyborczego.

W praktyce do decyzji ministra należeć ma powoływanie nowych komisarzy, jak też powołanie i odwołanie nowego szefa KBW. Z powyższego jednoznacznie wynika dążenie do rozciągnięcia nadzoru przez czynnik polityczny nad składającą się z sędziów PKW, co świadczy o braku zaufania do tego organu.

Trudno dziwić się wątpliwościom niektórych wyborców co do prawdziwych przyczyn zaproponowanych zmian, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę upór władz przy ich forsowaniu i brak racjonalnego ich wytłumaczenia.

Zaproponowane przepisy wydają się naruszać wynikającą z preambuły do konstytucji zasadę współdziałania władz, godzą w określoną w art. 2 konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego (nie sposób wszak mówić o jej zachowaniu, gdy organ egzekutywy co najmniej częściowo ubezwłasnowolnia niezależny, sędziowski najwyższy organ wyborczy), a także w określoną w tym przepisie konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej (rozumianą jako ustrojową organizację wyborów).

Znowelizowane przepisy zakładają całkowitą zmianę sposobu głosowania, wprowadzając zupełną dowolność formy wyrażenia woli wyborcy na karcie do głosowania. Dotychczasowa, zawarta także w poprzedzających kodeks wyborczy ordynacjach wyborczych, zasada głosowania ważność głosu uzależnia od postawienia znaku „x” w kratce obok nazwiska wybranego kandydata. Intencją dotychczasowego przepisu, który zabraniał stawiania jakichkolwiek innych znaków w obrębie kratki, było zabezpieczenie przed ewentualnym dostawieniem przez postronne osoby znaku „x” przy nazwisku innego kandydata i zamazywania postawionych znaków „x”. W myśl noweli zamazanie kratki i postawienie znaku „x” przy innym kandydacie będzie powodowało, że głos pozostaje ważny, gdyż zamazanie kratki należy traktować jako dopisek. Trudno się dziwić, że w niektórych mediach internetowych zaczęły pojawiać się porady, w jaki sposób zabezpieczyć się przed sfałszowaniem głosu przez osoby niepowołane, np. przez wycięcie nożyczkami wszystkich innych kratek poza zaznaczoną przez wyborcę.

Niejasność znowelizowanych przepisów w powyższym zakresie będzie wywoływać wątpliwości komisji obwodowych co do oceny ważności karty wyborczej czy też samego głosu. Tymczasem zadaniem takich komisji jest techniczne przeprowadzenie głosowania w obwodzie, ustalenie jego wyników oraz podanie do publicznej wiadomości. Nie jest zadaniem komisji interpretacja i dociekanie intencji wyborcy wyrażonej w karcie wyborczej. Te kompetencje przysługują wyłącznie sądom (okręgowym i apelacyjnym w wyborach do jednostek samorządu terytorialnego oraz Sądowi Najwyższemu w związku z pozostałymi wyborami).

Zamęt może wprowadzać także nałożony na PKW znowelizowanymi przepisami obowiązek sprawdzenia wybranych kart do głosowania i innych dokumentów z wyborów w celu wykluczania podejrzenia nieprawidłowości, a to w razie powzięcia uzasadnionego podejrzenia o możliwości wystąpienia nieprawidłowości (art. 160 par. 1 pkt 8a kodeksu wyborczego). Użycie eufemizmu w postaci „nieprawidłowości” nie jest w stanie ukryć rzeczywistych intencji projektodawców – uczynienia z PKW, której głównym celem jest sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, quasi-organu ścigania, weryfikującego dokumenty wyborcze i ustalającego winnych naruszeń. Tego rodzaju kompetencje należą przede wszystkim do prokuratury i organów policji (art. 248 k.k. penalizujący m.in. nadużycia przy przyjmowaniu lub obliczaniu głosów), a w ostateczności do sądów rozstrzygających w kwestii ważności wyborów. Próba dostępu przez PKW do dokumentów wyborczych celem ich sprawdzenia z pominięciem uprawnionych do tego organów w oparciu o znowelizowane przepisy byłaby niewątpliwie poczytana jako obejście art. 304 k.p.k., który nakłada bezwzględny obowiązek na instytucje państwowe (a taką jest niewątpliwie PKW) niezwłocznego zawiadomienia organów ścigania o powziętej informacji o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu.

Irracjonalny obowiązek nałożono na PKW także w art. 17 znowelizowanego kodeksu wyborczego. Nakazuje on utworzenie obwodów głosowania lub ich zmiany, powołanie lub zmiany w składach komisji terytorialnych i obwodowych, w sytuacji gdy właściwi komisarze wyborczy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem powyższych zadań. Nałożenie tego obowiązku prowadzi do przekształcenia organu wyborczego, jakim jest PKW, w administracyjny organ stanowiący, który zawłaszcza konstytucyjne uprawnienia innych organów władzy państwowej (por. art. 171 ust. 2 konstytucji), a także zadania własne gmin. Przepis ten narusza także art. 78 konstytucji wprowadzający generalną zasadę zaskarżalności decyzji wydanych w pierwszej instancji, bo w świetle znowelizowanych przepisów nie istnieje właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji PKW organ wyższej instancji, o jakim mowa jest w art. 127 k.p.a. Zasygnalizowania wymaga w związku z tym wątpliwość, czy od takiej jednoinstancyjnej decyzji PKW przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego, tak jak – w myśl znowelizowanych przepisów oraz orzecznictwa NSA – przysługuje od decyzji PKW działającej jako organ odwoławczy od decyzji właściwego komisarza.

Nie podważając prawa ustawodawcy do dokonywania w systemie wyborczym zmian, postulować należy rozwagę w tym zakresie, w szczególności stanowienie prawa z takim wyprzedzeniem czasowym, który pozwoli adresatom tych zmian na dostosowanie się do znowelizowanych uregulowań, a nadto przede wszystkim zachowanie porządku konstytucyjnego w przedstawionej powyżej sferze.