Co zarzuca nam Kancelaria Senatu?

Informuje w odniesieniu do ustawy o SN, że „nowa numeracja artykułów tego aktu prawnego jest prawidłowa.” To prawda. We wczorajszych publikacjach informowaliśmy wyraźnie, że naruszenia procedur nie stanowiło to, że legislatorzy dostosowali numerację do wymogów, ale sposób dostosowania numeracji. Przeprowadzony po trzecim czytaniu w Sejmie (uchwaleniu ustawy), a przed wysłaniem ustawy do Senatu. Izba wyższa dostała ustawę nie w takiej treści, w jakiej przyjął ją Sejm, tylko po „wyczyszczeniu” jej, by uczynić zadość wymogom poprawnej legislacji. To minimalizowało ryzyko, że do ustawy nie będą zgłaszane poprawki natury legislacyjnej, które spowodują, że trafi z powrotem do Sejmu.

Co zarzuca nam Kancelaria Sejmu?

„(...) Przyjęta przez Sejm poprawka zgłoszona na etapie drugiego czytania, polegająca na dodaniu po artykule 87 trzech kolejnych artykułów: 87a, 87b i 87c została – zgodnie z praktyką legislacyjną – skonsumowana przez legislatora poprzez nadanie treści dodanego artykułu 87a numeru 88, artykułowi 87b numeru 89, a artykułowi 87c numeru 90”.

Od kiedy to Biuro Legislacyjne dokonuje ingerencji w ustawie „zgodnie z praktyką legislacyjną” – a nie na podstawie wyraźnego upoważnienia, czy to w formie przepisu, czy to w formie uchwały? Takie pytanie zadają niemal wszyscy konstytucjonaliści, z którymi rozmawialiśmy.

W przesłanym do redakcji żądaniu sprostowania, w poniedziałek o godz. 15.34, Kancelaria Sejmu pisze, że nieprawdą jest, że „prezydent dostanie na biurko albo akt w innym brzmieniu niż ten uchwalony przez Sejm, albo inny niż przegłosowany przez Senat”. Jest to bowiem ten sam tekst. To, że ujednolicone zostały numery artykułów, nie znaczy, że jest to inny akt prawny – podaje kancelaria.

Takie autorytety jak m.in. sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku Ewa Łętowska, dziekan wydziału prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego Jerzy Pisuliński czy wybitny polski konstytucjonalista dr hab. Ryszard Piotrowski mają inne zdanie.

Dodatkowo już sama zmiana numeracji powoduje, że Sejm przyjął inną ustawę, a Senat inną. Dowód?

Sejm uchwalił ustawę, zgodnie z którą do czasu wydania nowego rozporządzenia (ale nie dłużej niż przez rok) będzie obowiązywało dotychczasowe w sprawie dodatku funkcyjnego członków Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego.

Tak stanowił art. 110 pkt 2, który odsyłał do art. 107. Tymczasem po zmianie numeracji nie ma podstawy do utrzymania w mocy tego rozporządzenia, albowiem art. 110 pkt 2 nadal odsyła do art. 107, który dotyczy zupełnie czegoś innego – a powinien do art. 111.

W wersji uchwalonej przez Sejm inny akt prawny był utrzymany w mocy, a w wersji wysłanej do Senatu i przez niego zaakceptowanej ten akt prawny moc traci. – To niestaranna legislacja – przyznaje prof. Piotr Kruszyński z UW.

Dlaczego numery artykułów mają znaczenie?

Błędne jest twierdzenie, że skoro w ustawie, poza wszelkim trybem, dokonuje się zmian numeracji w poszczególnych artykułach, a nie samej treści, to nadal jest to ta sama ustawa. Kolejność poszczególnych norm w akcie prawnym ma znaczenie np. dla wykładni systemowej. Twierdzi tak choćby prof. Ewa Łętowska. To jest zresztą też to, do czego się odwoływał w Senacie minister Marcin Warchoł, komentując oczywistą sprzeczność w ustawie o SN pomiędzy art. 12 a art. 18. Pierwszy stanowił, że Zgromadzenie Ogólne SN przedstawia prezydentowi pięciu kandydatów na I prezesa SN, a drugi, że tylko trzech. Zdaniem rządzących ten pierwszy przepis – jako wcześniejszy i bardziej szczegółowy – jest istotniejszy.

Kiedy Biuro Legislacyjne może „pozmieniać numerki”?

Po aferze Rywina wprowadzono wyraźne ograniczenia dla możliwości ingerowania w treść projektów i uchwalonych już ustaw. Legislatorzy nie są uprawnieni do zmiany ani jednego przecinka, kropki, numeru czy litery bez wyraźnego upoważnienia. Jest to związane ze słynnym kazusem „lub czasopisma”. Dlatego też, jeśli komisja głosuje nad poprawkami, których przyjęcie będzie powodowało np. zmianę numeracji innych artykułów, wówczas po zakończeniu głosowania przewodniczący komisji proponuje przyjęcie uchwały, która upoważnia Biuro Legislacyjne do dokonania zmian redakcyjnych, legislacyjnych i numeracyjnych będących konsekwencją przyjętych poprawek. Jeśli żaden z członków komisji nie wniesie sprzeciwu, uchwała zostaje przyjęta i dopiero wówczas Biuro Legislacyjne ma podstawę prawną do dokonania takich zmian. To nie miało miejsca. Po trzecim czytaniu i przyjęciu całej ustawy błąd mógł jeszcze naprawić prowadzący obrady marszałek Brudziński. Biuro Legislacyjne powinno zasygnalizować marszałkowi Sejmu, że nie otrzymało upoważnienia do dokonania zmian. Wówczas to Sejm mógłby podjąć uchwałę, która upoważniłaby BL do dokonania poprawek, które, jak pisze marszałek Sejmu, są elementarzem legislatora.

– A skoro prowadzący obrady również tego nie zrobił, wówczas ustawa musi iść do Senatu dokładnie w takim kształcie, w jakim została uchwalona – przyznaje nam jeden z parlamentarnych legislatorów, który woli zachować anonimowość.

– Wtedy tego typu poprawki wprowadzić powinien Senat i wszystko odbyłoby się zgodnie z zasadami poprawnej legislacji. Tak się jednak nie stało – dodaje.

Czy poprawianie ustaw po uchwaleniu jest praktyką?

Tak właśnie twierdzą marszałkowie Sejmu i Senatu. Wicemarszałek Senatu Adam Bielan poinformował w niedzielę, że w poniedziałkowy poranek na stronie Sejmu zostanie opublikowany wykaz takich ustaw. Na sejmowej stronie w oświadczeniu można znaleźć jednak zaledwie dwa przykłady: ustawy o rybołówstwie morskim z 2014 r. i prawa restrukturyzacyjnego z 2015 r.

Czy to oznacza, że skoro kiedyś wystąpiła analogiczna sytuacja, teraz również była dopuszczalna?

– To, że w praktyce tak postępowano, wcale nie oznacza, że taka praktyka przeszłaby test konstytucyjności – tłumaczy prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku. Podobnie twierdzi prof. Jerzy Pisuliński, dziekan wydziału prawa UJ.

Słuszność ma DGP, marszałkowie Sejmu i Senatu się mylą

W związku z dyskusją co do prawidłowości dokonania zmiany numeracji artykułów w tekście ustawy o SN uchwalonej przez Sejm i przekazaniu do Senatu tekstu ustawy po zmianach należy zauważyć, że przywoływane przez marszałka Sejmu i Senatu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 2 0 c zerwca 200 2 r . w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t. j. Dz.U. z 201 6 r . poz. 283) zostały wydane na podstawie art. 14 ust. 4 i 5 ustawy z 8 sierpnia 199 6 r . o Radzie Ministrów (t. j. Dz.U. z 201 2 r . poz. 39 2 z e zm.). Wynika z tego, że mają one zastosowanie do prac legislacyjnych prowadzonych przez rząd. Ustawa o Radzie Ministrów nie reguluje bowiem postępowania z projektami ustaw procedowanymi przez Sejm. Nawet jeśli zasady techniki legislacyjne stosowane są w procesie legislacyjnym przed Sejmem i Senatem, to nie mają charakteru nadrzędnego nad przepisami regulaminu Sejmu, który określa tryb procedowania przez Sejm nad projektami ustaw (zostały one uregulowane w art. 32 do 70 uchwały Sejmu z 3 0 l ipca 199 2 r .). Zgodnie z art. 52 ust. 1 r egulaminu Sejmu marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie marszałkowi Senatu i prezydentowi potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy. Przepis ten stanowi powtórzenie art. 121 ust. 1 konstytucji. Regulamin Sejmu nie upoważnia marszałka Sejmu do wprowadzania jakichkolwiek zmian w tekście ustawy uchwalonej przez Sejm. Niedopuszczalne byłoby także zlecanie przez marszałka Sejmu dokonywania jakichkolwiek poprawek służbom legislacyjnym Sejmu, nawet gdyby chodziło o ewidentne błędy (np. językowe). To Sejm decyduje o treści ustawy i – jeśli taka jest jego decyzja – treść uchwalonej ustawy może pozostawać w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej (np. pierwszy przepis ustawy stanowi, kiedy wchodzi ona w życie, mimo że według zasad techniki legislacyjnej taki przepis powinien znajdować się na końcu ustawy – par. 15 i 3 8 z asad techniki prawodawczej). Zatem nie można tłumaczyć dokonywania zmian w ustawie uchwalonej przez Sejm z powołaniem się na zasady techniki legislacyjnej. Nawet jeśli w przeszłości postępowano podobnie i zmieniano treść ustawy uchwalonej przez Sejm przed przesłaniem jej do Senatu, to taka praktyka nie ma uzasadnienia w przepisach regulujących postępowanie z projektami ustaw w Sejmie. Podsumowując, należy więc stwierdzić, że Senatowi został przedstawiony nie tekst ustawy o SN, który został uchwalony przez Sejm, lecz taki sam tekst (zakładając zbieżność merytoryczną przepisów uchwalonych przez Sejm i przepisów przedłożonych Senatowi). Posługując się parafrazą, można by zaistniałą sytuację przyrównać do przedstawienia komuś kopii dokumentu zamiast oryginału – wprawdzie treść jest ta sama, ale kopia to nie oryginał.

Uchybienie jest po stronie Kancelarii Sejmu

Istotne jest to, że Sejm uchwalił ustawę, nie projekt ustawy. A ustawa nie może mieć układu, że po artykule np. 87 następuje art. 87a itd. To nie powinno być przedmiotem głosowania w trzecim czytaniu. Mamy określone poprawności legislacji. Śp. Trybunał Konstytucyjny uznał już kiedyś, że reguły techniki prawodawczej są skodyfikowaniem zasad poprawnej legislacji. A nie może istnieć ustawa zgodna z zasadami poprawnej legislacji, która nie jest porządnie ponumerowana. Sejm przyjął więc wadliwą ustawę. Równie dobrze mógł przyjąć ustawę, w której stosuje numerację rzymską albo taką, w której po art. 5 następuje art. 25. Ale to, że przyjęto wadliwą ustawę, nie oznacza, że można ją zmienić, nie poddając pod głosowanie. Moim zdaniem to wina Kancelarii Sejmu. Bo jeśli uchwalono wadliwą ustawę, to albo może to naprawić Senat, albo Sejm, zarządzając reasumpcję głosowania. Między innymi od tego jest Senat, by zwrócić na to uwagę i wnieść odpowiednie poprawki, które to skorygują. W rezultacie służby sejmowe przesłały inny tekst ustawy niż uchwalony, a przecież w ustawie nie można zmienić nawet przecinka.

Tutaj wszystko było wątpliwe

Cała ta ustawa została przyjęta w trybie, który – delikatnie mówiąc – jest wątpliwy konstytucyjnie. Tempo, rezygnacja z prac komisyjnych przed drugim czytaniem, sposób rozpatrywania poprawek.

Gdyby ta ustawa była procedowana w normalnym trybie, a jedyny błąd polegał na tym, że na końcu zostanie jeszcze zmieniona numeracja (ale pod warunkiem, że byłaby to tylko kwestia porządkowa i zrobione to byłoby w rzetelny sposób w całym tekście, zachowując system odniesień), to nie dopatrywałbym się od razu aż naruszenia konstytucji. Natomiast w przypadku ustawy o SN to jest po prostu ostatni kwiatek na długim polu naruszeń wagi konstytucyjnej. 

Oblany test konstytucyjności

Służby prasowe Sejmu i Senatu doniosły, że można już po uchwaleniu ustawy ujednolicić jej tekst? To prawda?

A prawną podstawę podały? Napisały, że tak już robiły wcześniej. Marszałek Kuchciński zaś wskazał jako właściwą normę przepis Zasad Techniki Prawodawczej (par. 57), który dotyczy tego, jak powinna wyglądać ustawa, a nie tego, jak ustawa wygląda. Odnosi się do wzorca, a nie do tego, co w rzeczywistości uchwalił Sejm.

Kancelaria Sejmu podaje przykłady dwóch ustaw z poprzedniej kadencji, które zostały poprawione już po ich uchwaleniu przez Sejm.

To, że w praktyce tak postępowano, wcale nie oznacza, że taka praktyka przeszłaby test konstytucyjności. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 38/01) – choć dotyczące oczywiście innych sytuacji, a nie tej sprawy – jest bardzo rygorystyczne, gdy idzie o wpływ faktycznych działań na proces ustawodawczy. Dobitnie podkreśla się znaczenie zachowania właściwej procedury legislacyjnej. A art. 121 ust. 1 konstytucji mówi o tym, że marszałek Sejmu winien Senatowi przekazać ustawę uchwaloną.

Niektórzy mówią: skoro zmieniła się tylko numeracja, to nie ma problemu.

Można powiedzieć: aż się zmieniła. Oznaczenie jest elementem przepisu. Najlepiej o tym świadczy fakt, że w toku wnoszenia poprawek do ustawy wiele z nich dotyczy numeracji. Czy to znaczy, że można by w ogóle nie wnosić poprawek redakcyjnych, bo wszystko zostałoby poprawione przez legislatorów już po przyjęciu ustawy? Pamiętajmy też, że to nie jest „tylko” zmiana numeracji. Przepis ląduje w innym otoczeniu normatywnym. A to może rzutować na wykładnię systemową.