Jaką rolę w procesie stanowienia prawa powinna odgrywać ocena skutków regulacji (OSR)?

TOMASZ ZALASIŃSKI*

Kluczową. W UE istnieją pod tym względem skodyfikowane standardy ujęte w Impact Assessment Guidelines. W Polsce standardy te, jak dotąd, nie zostały przyjęte w praktyce, choć w Ministerstwie Gospodarki od kilku lat trwają prace mające nas do nich przybliżyć.

Czy ministerstwa prawidłowo przygotowują oceny skutków regulacji?

Z badania praktyki tworzenia prawa w okresie ostatnich pięciu lat, które przeprowadziliśmy na zlecenie UKIE, wynika, że polski ustawodawca nie przestrzega podstawowych standardów prawidłowej oceny skutków regulacji. Sporządzając OSR, wnikliwie bada jedynie wpływ projektu na sferę budżetową, pomijając niemal całkowicie analizę wpływu na konkurencyjność gospodarki, rynek pracy czy funkcjonowanie przedsiębiorstw. Kwestii tych urzędnicy nie są jednak w stanie ustalić samodzielnie. Dlatego tak duże znaczenie dla poprawy jakości prawa mają szerokie konsultacje społeczne projektów ustaw.

Czyli mimo kwietniowej reformy rządowego procesu tworzenia prawa konsultacje społeczne wciąż w praktyce odgrywają marginalną rolę?

Od dawna największymi bolączkami procesu stanowienia prawa były nadmierna resortowość i niepełna ocena skutków proponowanych zmian. Kwietniowa nowelizacja przepisów dotyczących procesu legislacyjnego ograniczyła resortowość. To dało nadzieję, że zwiększy się także stopień obywatelskiej partycypacji w procesie tworzenia prawa. Niestety, tak się nie stało.

Zawiodły przepisy czy praktyka?

Przede wszystkim praktyka. Komitet Rady Ministrów przyjął dokument określający sposób przeprowadzania konsultacji dokumentów rządowych i rekomendował stosowanie go resortom, ale praktyka tworzenia prawa, zwłaszcza w ostatnim okresie, idzie w innym kierunku. Pojawiają się rządowe projekty ustaw dotyczące tak ważnych kwestii jak ubezpieczenia emerytalne, w uzasadnieniach których stwierdza się, że konsultacji społecznych nie przeprowadzono, gdyż nie jest to zasadne.

Organizacje społeczne wskazują, że problem tkwi również w przepisach. Od kwietnia to ministerstwa tworzą założenia do projektów ustaw, potem Rządowe Centrum Legislacji przekłada je na projekt.

Przepisy nie rozstrzygają jednoznacznie toku konsultacji społecznych. Istnieje więc ryzyko, że konsultacje przybiorą formę iluzoryczną. Reforma rządowego procesu tworzenia prawa jest jednak dopiero wdrażana, dlatego bardzo wiele zależy od tego, jaka ukształtuje się praktyka przeprowadzania konsultacji. Na dzień dzisiejszy należy jednak stwierdzić, że dla wielu organizacji społecznych wprowadzone zmiany nie są jasne i budzą ich niepokój.

Jakie mogą być skutki ograniczenia roli konsultacji społecznych w imię przyspieszenia procesu legislacyjnego?

Konsultacje społeczne powinny otwierać proces tworzenia prawa. Na podstawie ich wyników ustawodawca określa kierunki zmiany prawa, ustala problemy, które chce rozwiązać, oraz środki, jakimi to uczyni. Efektem ograniczenia ich roli jest najczęściej to, że projekt ustawy nie odpowiada potrzebom społecznym i nie wywołuje przewidywanych przez prawodawcę skutków. Może też wywoływać skutki wręcz negatywne, doprowadzając do przyjęcia ustawy, która nie może prawidłowo funkcjonować, np. narusza zasadę proporcjonalności. Przykładem może być ustawa o tzw. podatku Religi, w przypadku której ustawodawca po krótkim czasie jej obowiązywania wycofał się całkowicie z przyjętych rozwiązań.

* Tomasz Zalasiński z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka specjalizuje się w doradztwie z zakresu prawa konstytucyjnego oraz administracyjnego