- Kiedy polski trybunał w 2005 r. uznał, że zachodzi sprzeczność między polską konstytucją, zabraniającą ekstradycji polskich obywateli, a Europejskim Nakazem Aresztowania, zmieniono konstytucję, wprowadzając do tego zakazu wyjątek w postaci ENA. Tylko że to były inne, spokojniejsze czasy. - prof. Ireneusz Kamiński z Instytutu Nauk Prawnych PAN i Uniwersytetu Jagiellońskiego, były sędzia ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.
Jak należy oceniać list Brukseli do polskiego rządu z prośbą o wycofanie z Trybunału Konstytucyjnego pytania o wyższość prawa europejskiego nad krajowym?
Sprawa ma nieco szerszy kontekst, który jest nawet bardziej interesujący niż sam list komisarza Didiera Reyndersa do premiera. Tego samego dnia Komisja Europejska postanowiła też wszcząć postępowanie dotyczące naruszenia prawa europejskiego przeciw Niemcom. To reakcja na to, co się dzieje w pewnych państwach członkowskich, a jest związane z relacją między konstytucjami krajowymi a prawem UE. Najwyraźniej KE uznała, że narasta problem, iż w wielu państwach wykorzystuje się konstytucje krajowe do zakwestionowania przepisów prawa europejskiego. W przypadku Polski sprawa idzie dalej, ponieważ chodzi o nadrzędność prawa UE wobec prawa krajowego, w tym konstytucji, jako zasadę ujmowaną generalnie, a nie o konkretny, jednostkowy konflikt pewnego przepisu prawa unijnego z pewnym przepisem konstytucyjnym. Sprawa Niemiec jest jednak dużo bardziej zaskakująca.
Dlaczego?
Po wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2020 r. kwestionującego wykup euroobligacji ze względu na brak tzw. mechanizmu współmierności sprawa została wyciszona na poziomie politycznym. Europejski Bank Centralny skierował wyjaśnienia do władz niemieckich. Odniesiono się więc do zarzutów podniesionych w wyroku niemieckiego trybunału. Niemiecki rząd i parlament uznały te wyjaśnienia za satysfakcjonujące i sprawa wydawała się zakończona. Tymczasem KE po kilku miesiącach decyduje się wrócić do sprawy. Z punktu widzenia prawnego zaczyna się robić interesująco, natomiast na poziomie politycznym – mało ciekawie. Takie postawienie sprawy będzie generowało napięcie między władzami i sądami krajowymi a Unią Europejską. Nie jest to tylko problem tego, że w Niemczech zapadł wyrok w sprawie euroobligacji, a w Polsce jest skarga do Trybunału Konstytucyjnego. To się dzieje w większej liczbie państw, gdzie zauważa się kolizję między krajową konstytucją a prawem europejskim i coraz częściej rozstrzyga się na korzyść tej pierwszej.
Gdzie jeszcze poza Polską i Niemcami?
U nas przypadek ten nie został za bardzo zauważony, ale 21 kwietnia francuska Rada Stanu, a więc najwyższy sąd administracyjny, orzekała w sprawie, którą wcześniej zajmował się Trybunał Sprawiedliwości UE, a która dotyczyła dyrektywy retencyjnej. TSUE orzekł, że Francja, Belgia i Wielka Brytania łamią prawo, przechowując dane telekomunikacyjne użytkowników. Rząd francuski zrobił rzecz szczególną – zwrócił się do Rady Stanu, by ta nie wykonywała wyroku TSUE, powołując się na konstytucyjny przepis, mówiący o tym, że bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjnie chronioną. Rada Stanu była akurat sądem, który skierował do trybunału w Luksemburgu pytanie prejudycjalne. Francuscy sędziowie, próbując się jakoś odnaleźć w tej sytuacji, uznali, że pewne przepisy prawa francuskiego nie zabezpieczają w sposób należyty prywatności jednostki, ale powołali się na gwarancje wynikające z własnej konstytucji, a nie z prawa UE. Co ważne, wskazali, że prawo unijne (dyrektywa w wykładni dokonanej przez TSUE) nie chroni w należyty sposób bezpieczeństwa publicznego jako dobra zapisanego we francuskiej konstytucji. Co więcej, Rada Stanu oznajmiła, że zastrzega sobie na przyszłość kontrolę nad tym, czy prawo europejskie nie narusza przepisów francuskiej ustawy zasadniczej. Konsekwencje tego orzeczenia są o wiele dalej idące niż tego, które wydał Federalny Trybunał Konstytucyjny w Niemczech.
Bo to oznacza wybiórczość w stosowaniu prawa europejskiego?
Rada Stanu zastrzegła sobie prawo do badania, czy wartości chronione francuską konstytucją są w równym stopniu chronione w prawie europejskim. W tym przypadku chodzi o bezpieczeństwo publiczne, ale w przyszłości taka sytuacja może się pojawić w wielu innych kontekstach. To oznacza, że za każdym razem, kiedy w grę będą wchodziły wartości chronione francuską konstytucją, Rada Stanu będzie mogła kontrolować prawo europejskie, zwłaszcza że wskazano na konstytucję w sposób bardzo ogólny. Zakres tej kontroli może więc być bardzo szeroki. Francuski wyrok i zawarta w nim całościowa zapowiedź są mocniejsze niż niemiecki wyrok w sprawie euroobligacji. Jeden z komentatorów napisał, że niemiecki trybunał warczał, natomiast francuski sąd ugryzł i powiedział, że może gryźć i w przyszłości.
Francuski przypadek nie spotkał się jednak jak do tej pory z reakcją Brukseli.
Tak, to jest ciekawe, bo Niemców potraktowano tak, jak widzieliśmy. Gdyby Komisja Europejska zdecydowała się wziąć i za Francję, oznaczałoby to konflikt z dwoma kluczowymi krajami członkowskimi, które budowały integrację europejską. Zrobiłoby się naprawdę groźnie.
Z drugiej strony kwestia sporu prawa krajowego z europejskim nie jest nowa, także polski Trybunał Konstytucyjny w przeszłości zabierał głos w tej sprawie. Dlaczego dopiero teraz Bruksela przeszła do ofensywy?
Wcześniej była zupełnie inna atmosfera wokół UE. Kiedy polski trybunał w 2005 r. uznał, że zachodzi sprzeczność między polską konstytucją, zabraniającą ekstradycji polskich obywateli, a Europejskim Nakazem Aresztowania, zmieniono konstytucję, wprowadzając do tego zakazu wyjątek w postaci ENA. Tylko że to były inne, spokojniejsze czasy.
Jak można rozwiązać taki spór?
Gdy dochodzi do konfliktu między konstytucją a prawem międzynarodowym, są możliwe trzy rozwiązania. Po pierwsze, można zmienić konstytucję, ale do tego musi być odpowiednia atmosfera na poziomie krajowym. Po drugie, można zmienić prawo międzynarodowe, w tym prawo europejskie, co będzie niezwykle trudne, bo jedno państwo musiałoby przekonać do tego 26 pozostałych krajów członkowskich. Po trzecie, można wypowiedzieć traktat, co oznacza wyjście z UE. To są rozwiązania modelowe, na które wskazał Trybunał Konstytucyjny. Na poziomie prawnym możemy więc mówić o tych trzech scenariuszach. W prawo wkracza jednak polityka, a dzisiaj klimat jest zupełnie inny od tego, jaki mieliśmy w 2005 r. KE robi rzecz zaskakującą, która może wiązać się z wieloma zagrożeniami. Zwłaszcza że sprawa w Niemczech wydawała się wyciszona, a obie strony zaakceptowały to, co się wydarzyło po wyroku, i się wycofały. Uruchomienie procedury zaczyna podgrzewać atmosferę w Niemczech i nawet mocno proeuropejscy politycy wyrażają zdziwienie, a nawet zakłopotanie tą sytuacją. Natomiast UE doszła do wniosku, że nadszedł czas, by mocno wkroczyć. Dostrzegła, że to, co zrobił Federalny Trybunał Konstytucyjny, staje się wzorcem czy też pretekstem. Przestaje być to sprawa jednostkowa, bo inni w sprawach całkowicie różnych od tej, którą rozpatrywał niemiecki trybunał, zaczynają posługiwać się mechanizmem kontroli konstytucyjnej. Z tym że moim zdaniem to wejście na drogę sporu będzie się wiązało z potężnymi konsekwencjami w przyszłości. Te trzy modele rozwiązania konfliktu będą widziane w zupełnie innym świetle. Przestrzeń do dialogu może się radykalnie zmniejszać.
Wobec Niemiec uruchomiono formalną procedurę, ale w przypadku Polski mamy do czynienia jedynie z korespondencją. Nie jest tak, że na razie o bardziej stanowczych krokach nie może być mowy, bo nie ma podstaw do uruchomienia procedury o naruszenie prawa UE wobec Polski? Taką podstawą będzie dopiero wyrok Trybunału Konstytucyjnego?
Tak, zgadza się. Jesteśmy poza formalną procedurą. To jest list wyrażający zaniepokojenie, co jest zaproszeniem do pewnego dialogu politycznego. Dopóki nie będzie wyroku, nie ma powodu, by podejmować traktatową procedurę. Natomiast uruchomienie procedury wobec Niemiec pokazuje, że KE będzie gotowa na analogiczny krok wobec Polski.
Można powiedzieć, że to kolejna odsłona tego wieloletniego już sporu o polską praworządność między Warszawą a Brukselą. Tym razem chodzi jednak o coś więcej.
Praworządność praworządnością, ale tu mamy do czynienia z kolizją prawa europejskiego z konstytucją. Tym razem jest to też działanie na o wiele szerszą skalę angażujące Niemcy. To wejście na niebezpieczny teren. Czuję olbrzymie zagrożenia, biorąc pod uwagę reakcje w państwach, które nie mają z UE żadnych rachunków do uregulowania, nie mają żadnych sporów. Atmosfera może się przez to popsuć. A warto pamiętać, że zasada nadrzędności prawa UE była zapisana w konstytucji dla Europy, porzuconej po negatywnych referendach we Francji i Holandii. Traktat lizboński nie zawiera już tej zasady.
