Właściciele oraz zarządcy nieruchomości nie muszą już obawiać się, że z powodu drobnego i mało istotnego niedopełnienia ciążących na nich obowiązków staną się przedmiotem zainteresowania nadgorliwego prokuratora. A to dzięki Trybunałowi Konstytucyjnemu, który wczorajszym wyrokiem wyeliminował z art. 91a prawa budowalnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) zwrot „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”.

Wątpliwości sądów

Sprawa znalazła się w TK dzięki pytaniu prawnemu, które skierował Sąd Rejonowy w Słupsku. Nabrał on wątpliwości co do konstytucyjności art. 91a prawa budowalnego, rozpatrując sprawę, w której prokurator domagał się ukarania osoby za użytkowanie obiektu usługowo-handlowego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz bez zawiadomienia Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania nieruchomości.
Na początku sprawa została umorzona przez słupski sąd, gdyż ten nie dopatrzył się w postępowaniu oskarżonego znamion przestępstwa. Prokurator jednak nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i zarzucił mu obrazę prawa materialnego, a konkretnie właśnie art. 91a prawa budowlanego. Przepis ten stanowi m.in., że karze grzywny nie mniejszej niż 100 stawek dziennych, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności podlega ten, kto użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami. A te nakładają obowiązek uzyskania np. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do tego. Sąd odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie jednak zauważył, że regulacja, na którą powołuje się prokurator, nie jest jasna i może nastręczać problemy z prawidłową oceną znamion przestępstwa.
Biorąc pod uwagę powyższe, słupski sąd rejonowy, do którego sprawa wróciła, doszedł do wniosku, że najlepiej będzie, gdy kwestię tę rozstrzygnie TK. Jak bowiem zauważył, sporny przepis może być niezgodny z art. 2 oraz 42 ust. 1 konstytucji. Z tego pierwszego płynie m.in. nakaz takiego stanowienia prawa, aby „nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (…)” (wyrok TK z 2001 r., sygn. akt 27/00).
Z kolei w drugim ze wskazanych przepisów ustawy zasadniczej zawarta jest jedna z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie: nullum crimen lege (nie ma przestępstwa bez ustawy). Stanowi ona jeden z elementów systemu gwarancji konstytucyjnych, które mają zapewnić ochronę wolności człowieka przed nieuprawnioną ingerencją organów władzy. Z zasady tej wynikają reguły szczegółowe, a wśród nich ta, zgodnie z którą czyny zabronione muszą być określone w sposób maksymalnie dokładny (nullum sine lege certa). Jak więc podkreślał sąd pytający, powołując się przy tym na orzecznictwo TK, podstawowym warunkiem dochowania gwarancji wynikającej z tej zasady jest prawidłowa konstrukcja przepisów dotyczących odpowiedzialności karnej.
„Przepisy prawa karnego powinna cechować precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność, gwarantująca ich komunikatywność wobec adresatów (…)” – czytamy w uzasadnieniu pytania skierowanego do TK.
Rozważania słupskiego sądu podzielili co do zasady wszyscy uczestnicy postępowania przed TK. Co do tego, że tak nieokreślony, blankietowy przepis karny jest nie do pogodzenia z konstytucją, pewni byli zarówno rzecznik praw obywatelskich, jak i prokurator generalny oraz Sejm.

Ustawodawca zawalił

Nic więc dziwnego, że trybunał uznał art. 91a prawa budowlanego, w zakresie wskazanym przez sąd pytający, za niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 konstytucji.
– TK przypomina, że zarówno konstytucja, jak i nauka prawa wymagają, aby przepisy umożliwiające stosowanie odpowiedzialności karnej spełniały wymogi jednoznaczności i określoności – zaznaczył na wstępie Jakub Stelina, sędzia sprawozdawca. Jak dodał, wymogi te mają szczególnie znaczenie, jeśli chodzi o ochronę praw i wolności obywatela, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje możliwość zastosowania wobec niego sankcji.
Oceniając zakwestionowany przepis prawa budowlanego, trybunał niejako wytknął ustawodawcy, że ten nie wykonuje spoczywających na nim obowiązków. Jak mówił sędzia Stelina, podając ustne motywy wyroku, „w wypadku regulacji niejasnych i nieprecyzyjnych władza prawodawcza nie może pozostawać bezczynna oczekując na wypracowanie określonych rozwiązań w praktyce”. Jak dodawał, władza ta jako odpowiedzialna za obowiązujący stan prawny ma obowiązek monitorowania sposobu stosowania stanowionych przez nią przepisów oraz eliminowania ich wad, które ujawniają się w toku rozstrzygania określonych spraw. I jest to szczególnie ważne, gdy na bazie tego typu niejasnych regulacji kwestie sporne są rozstrzygane na niekorzyść jednostek.
– W takich sytuacjach nawet ugruntowana i jednolita praktyka orzecznicza nie niweluje zastrzeżeń związanych z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego – podkreślił Jakub Stelina.

Przepis blankietowy

TK uznał więc, że art. 91a prawa budowlanego nie spełnia wymogów, o jakich mowa w konstytucji i ma charakter blankietowy.
– Trybunał zwrócił uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, jakie przepisy powinny być wzięte pod uwagę podczas interpretacji zawartego w art. 91a prawa budowlanego zwrotu „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami” – mówił sędzia sprawozdawca. Nie wiadomo, czy chodzi tylko o przepisy związane z bezpieczeństwem użytkowania obiektu określone w prawie budowlanym, czy też o wszystkie przepisy prawa budowlanego, czy też inne jeszcze przepisy związane z użytkowaniem obiektów budowlanych, które wynikają z licznych innych ustaw. Nie wiadomo nawet, czy zamiarem ustawodawcy było karanie właścicieli czy też zarządców obiektów za naruszenie tylko przepisów o mocy ustawy, czy też dopuścił także stosowanie aktów podustawowych, czyli np. rozporządzeń.
Po wyroku TK tego typu niepewność została wyeliminowana. Nie oznacza to jednak, że ci właściciele czy też zarządcy obiektów, którzy dopuszczają się poważnych zaniedbań, mogą spać spokojnie. Jak bowiem zauważa Zbigniew Krüger, adwokat, partner w Kancelarii Krüger & Partnerzy, gdyby dana osoba użytkowała obiekt budowlany w sposób niezgodny z przepisami, to choć po wyroku TK nie będzie można jej ukarać na podstawie szczególnego przepisu z zakresu prawa budowlanego, nadal będzie można zastosować wobec niej ogólne przepisy kodeksu karnego.
– Mielibyśmy do czynienia z taką sytuacją np. w momencie, gdyby użytkowanie wiązało się z narażeniem na niebezpieczeństwo albo ryzykiem sprowadzenia katastrofy. Trzeba jednak zaznaczyć, że każdy taki przypadek należałoby rozpatrywać indywidualnie, bo nie w każdej sytuacji kodeks karny znajdzie tutaj zastosowanie – podkreśla adwokat. I dodaje, że po wczorajszym wyroku TK przesłanki użytkowania obiektu w sposób niezgodny z przepisami powinny zostać określone przez ustawodawcę konkretnie, z odwołaniem choćby do obowiązujących norm budowlanych czy do bezpieczeństwa użytkowania obiektów.
Przykładowe obowiązki spoczywające na właścicielu lub zarządcy obiektu
Współpraca Inga Stawicka

orzecznictwo

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2021 r., sygn. akt P 15/17. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia