Czy można nakładać kary na inwestora za nielegalne użytkowanie obiektu, jeżeli powstał on bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy – takim zagadnieniem prawnym zajmie się 26 października Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie.
Zagadnienie to wzbudziło wątpliwości NSA podczas rozpatrywania sprawy (sygn. akt II OSK 2641/17) dotyczącej skargi na postanowienie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Chodziło o obiekt, który zdaniem organu nadzoru budowlanego został zbudowany bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, czyli będący samowolą budowlaną.
Sąd przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Reklama

Reklama
Michał Siembab, radca prawny, partner w kancelarii GKR Legal, podkreśla, że zagadnienie to nie jest rozstrzygane jednolicie przez sądy administracyjne, różne orzeczenia wydawały też różne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki II OSK 1972/17 i II OSK 2043/17). Jedne sądy stały na stanowisku, że powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do użytkowania obiektów wybudowanych legalnie, inne uznawały, że nie ma żadnych przeszkód, aby kara z tytułu nielegalnego użytkowania była nakładana również na obiekty wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ewentualnie z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Uchylenie przepisu nic nie zmienia

Konrad Młynkiewicz, dyrektor Działu Prawa Administracyjnego w Kancelarii Sadkowski i wspólnicy, tłumaczy, że choć nowelizacja Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r. uchyliła art. 57 ust. 7, podstawa do wymierzenia sankcji za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia znajduje się obecnie w art. 59i.
– Mimo że sama procedura wymierzenia sankcji uległa istotnej zmianie, to podstawową jej przesłanką nadal pozostaje stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego – wyjaśnia ekspert.
Wtóruje mu Michał Siembab. – Kara pieniężna nadal może być nałożona jedynie w przypadku naruszenia przez inwestora obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zmieniła się jedynie procedura. Obecnie organ nadzoru budowalnego przed nałożeniem kary pieniężnej zobowiązany jest inwestora pouczyć o dostrzeżonym uchybieniu – tłumaczy.

Bez pozwolenia, bez sankcji

– W mojej ocenie sankcja uregulowana w art. 57 ust. 7 może być nałożona na inwestora wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego nie są tym samym uprawnione do jej wymierzenia, gdy obiekt został zrealizowany jako samowola budowlana – uważa Konrad Młynkiewicz.
Na podobnym stanowisku stoi Jacek Kosiński, partner zarządzający w Kancelarii Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni.
– W przypadku samowoli budowlanej inwestor nie jest w stanie skutecznie dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor jest bowiem obowiązany dołączyć m.in. oryginał dziennika budowy, a w przypadku pozwolenia na użytkowanie organ bada wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Celem tych przepisów jest wyegzekwowanie od inwestora spełnienia określonych formalności wynikających z prawa. Tymczasem w przypadku samowoli inwestor byłby karany, choć nie miałby faktycznie możliwości dopełnienia tych obowiązków – wskazuje.
Jacek Kosiński podkreśla, iż nie oznacza to, że inwestor nie podlega żadnej odpowiedzialności. Wynika ona bowiem z przepisów o legalizacji samowoli budowlanej i następnie w wyniku legalizacji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
– Dla obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej przepisy przewidują inny tryb (art. 48 i następne Prawa budowlanego) zmierzający do nakazania rozbiórki takich obiektów lub ich legalizacji – przypomina Michał Siembab.

Karane bywają nie tylko samowole

Zdaniem dr Tomasza Filipowicza, radcy prawnego w Filipowicz Kancelaria, nakładanie kar pieniężnych na inwestorów, którzy przystąpią do użytkowania obiektu bez zgłoszenia zakończenia budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie, dotyczy przede wszystkim inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, ale nie tylko.
– W praktyce procesu inwestycyjnego pojawia się zjawisko stosowania przez organy nadzoru budowlanego kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 wobec podmiotów realizujących inwestycje, na które Prawo budowlane nie nakłada wymogu uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. Takie działania należy ocenić negatywnie – podkreśla ekspert.
Dotyczy to inwestycji objętych zwolnieniem od obowiązku pozwolenia na budowę czy zgłoszenia opisanym w treści art. 29 Prawa budowlanego. Są to np. parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty, oranżerie, obiekty małej architektury, altany działkowe, urządzenia reklamowe, stacje bazowe, przydomowe baseny i oczka wodne.
– Przystąpienie do użytkowania tego rodzaju obiektów nie wymaga uprzedniego dokonania zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy ani uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro przystąpienie do użytkowania nie wymaga podjęcia jakichkolwiek działań formalnych, to oczywiste jest, że nie może być również zagrożone przedmiotową sankcją – wskazuje Konrad Młynkiewicz.

Trudne wyzwanie, bo problem złożony

Eksperci podkreślają, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi przed trudnym wyzwaniem. Wobec rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w powyższym zakresie, NSA stoi w obliczu udzielenia odpowiedzi, czy kara pieniężna za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego może być stosowana wobec podmiotów: realizujących inwestycje na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia; w stanie samowoli budowlanej, bądź w sytuacji legalnego prowadzenia inwestycji niewymagających pozwolenia lub zgłoszenia.
– W mojej ocenie słuszność zachowuje orzecznictwo, z którego wynika, że art. 57 ust. 7 nie ma zastosowania do samowoli budowlanej, do której mają zastosowanie inne regulacje, które w ostateczności mogą doprowadzić do poniesienia opłaty legalizacyjnej lub wręcz rozbiórki obiektu – podkreśla dr Tomasz Filipowicz.
Zagadnienie to nie jest rozstrzygane jednolicie przez sądy administracyjne, różne orzeczenia wydawały też różne składy NSA