Obszerna nowelizacja aktu prawnego normującego jedną z podstawowych procedur sądowych staje się właśnie rzeczywistością.
Reklama
W tym roku letnie miesiące przyniosły ze sobą istotne zmiany w regulacjach proceduralnych. 1 lipca br. weszła w życie gruntowna nowelizacja kodeksu postępowania karnego. Nieco w jej cieniu pozostaje inna ważna reforma, a mianowicie obszerna nowela ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wchodząca w życie 15 sierpnia 2015 r.

Reklama
Nowelizacja, której podstawą był projekt przedłożony przez prezydenta, jest przełomowa zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym. Ustawodawca dokonał bowiem gruntownego przeglądu obowiązującej ustawy oraz wprowadził do niej znaczące modyfikacje. Efektem tego podejścia jest akt prawny, który zmienia (oczywiście w różnym stopniu) ok. 25 proc. przepisów macierzystej ustawy. Ważniejszy jest jednak jakościowy aspekt reformy i to właśnie na nim postaram się skupić, przybliżając niektóre założenia nowelizacji.
Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu, celem planowanych zmian jest „usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji”. Kierując się tą ogólną wytyczną, ustawodawca zdecydował się zmodyfikować niektóre dotychczasowe konstrukcje procesowe, a także wprowadzić nowe elementy postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności zmiany obejmują zagadnienia dyscyplinowania organów administracji publicznej zaangażowanych w postępowanie sądowoadministracyjne. Chodzi tu o obowiązki związane ze skutkami orzeczeń sądów administracyjnych oraz relacje ściśle prawnoprocesowe. Do przepisów p.p.s.a. włączono nową jednostkę redakcyjną – art. 145a. Jest to zespół uregulowań, które mają stanowić remedium na negatywne zjawisko, jakim jest unikanie przez organy administracji publicznej wydawania rozstrzygnięć po tym, jak sąd uznał określone akty administracyjne za niezgodne z przepisami. Dotychczas sąd mógł działać w tym względzie wyłącznie kasatoryjnie, co oznacza, że w zakresie kontrolowania legalności aktów administracyjnych mógł jedynie wyeliminować akt z obrotu prawnego. Nie miał natomiast możliwości wiążącego oddziaływania na merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej. W praktyce mogło to prowadzić do sytuacji, w której organ podtrzymywał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w danej sprawie, mimo że zostało ono zakwestionowane przez sąd administracyjny. Niewykluczona była więc sytuacja, w której do systemu prawnego wchodziły formalnie nowe akty administracyjne, ale powielające merytorycznie wadliwe rozstrzygnięcia, już wcześniej negatywnie ocenione w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym.
Nowe przepisy mają to zmienić. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, „wkroczenie przez sąd w (...) domenę uprawnień organu jest w proponowanym przypadku uzasadnione względami efektywności i sprawności postępowania (ekonomiki procesowej) i pozwala skarżącemu zdecydowanie szybciej uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy”. Dlatego też zgodnie z nowelizacją p.p.s.a. w przypadku uchylenia przez sąd decyzji lub postanowienia, w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego oraz w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, sąd (jeśli będzie to uzasadnione okolicznościami sprawy) będzie zobowiązywał organ do wydania stosownego aktu w określonym terminie, a jednocześnie wskazywał sposób załatwienia sprawy. Co więcej, organ będzie zobowiązany z mocy prawa do zawiadomienia sądu o wydaniu aktu administracyjnego wskazanego przez sąd.
Ustawodawca zadbał o obudowanie tych mechanizmów odpowiednimi sankcjami. Niezawiadomienie sądu o wydaniu aktu może spowodować wymierzenie grzywny organowi. Znacznie dalej idący jest skutek z art. 145a par. 3. W przypadku niewydania aktu przez organ w terminie określonym przez sąd strona będzie mogła wnieść skargę i żądać wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Wówczas sąd będzie mógł skorzystać z nowo przyznanej mu kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy i zastąpienia w tym zakresie organu (w aktualnym stanie prawnym tego rodzaju rozstrzygnięcie sąd może wydawać jedynie w przypadku skargi po wyroku stwierdzającym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania).
Dodatkowo w ustawie pojawiła się instytucja sumy pieniężnej przyznawanej skarżącemu przez sąd. Konstrukcja ta nawiązuje do sumy pieniężnej zasądzanej na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Na gruncie znowelizowanego p.p.s.a. suma ta ma stanowić pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony postępowania, które choćby częściowo rekompensowałoby szkodę niemajątkową powstałą wskutek wadliwego działania organu administracji publicznej. Będzie ona mogła być zasądzana w trzech przypadkach: w razie niezastosowania się przez organ do wyroku sądu niweczącego decyzję lub postanowienie (na podstawie art. 145a par. 3), w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 par. 2) i w sytuacji, gdy organ nie wykona wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 154 par. 7). Wysokość kwoty będzie określana przez sąd, a jej górna granica przewidziana przez ustawę to pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez prezesa GUS.
Z zagadnieniem modyfikacji kompetencji sądu administracyjnego wiąże się także zmiana art. 188 p.p.s.a. Dotychczas przepis ten stanowił, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę tylko wtedy, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Zmiana tego przepisu zmierza w kierunku rozszerzenia możliwości reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nowy art. 188 stwierdza, że „Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”. Jedyną przesłanką reformatoryjnego orzekania przez sąd drugiej instancji będzie „dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy”.
Nowelizacja nadaje również nowe brzmienie art. 54 par. 2 normującemu obowiązki organu administracji publicznej w zakresie przekazywania skargi sądowi administracyjnemu. Nowe przepisy stanowią, że organ będzie przekazywał wraz ze skargą akta sprawy administracyjnej, które mają być na mocy nowelizacji „kompletne i uporządkowane”. Coś, co wydawało się oczywiste, tj. dochowywanie wymogu rzetelności w prowadzeniu dokumentacji przez organy administracji publicznej, musiało najwyraźniej doczekać się ustawowego uregulowania. Ograniczono też do 30 dni od dnia otrzymania skargi czas na uwzględnienie jej w trybie tzw. autokontroli. Dotąd organ mógł zweryfikować swoje rozstrzygnięcie w ramach autokontroli aż do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Nowelizacja modyfikuje także zakres obowiązków sądu administracyjnego w zakresie rozpoznawania spraw. Z kognicji sądu wyłączono inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowane w ramach postępowań prowadzonych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, ordynacji podatkowej lub postępowań, do których te ustawy się stosuje. Do tej pory zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegały wszystkie tego rodzaju akty lub czynności. Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu, celem tego rozwiązania jest „wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów.”
Zawężono także obowiązek sądu w zakresie informowania stron o czynnościach procesowych i skutkach ich zaniedbań. W myśl znowelizowanego art. 6 sąd ma to czynić tylko „w razie uzasadnionej potrzeby”, natomiast w aktualnym stanie prawnym brak takiego zawężenia.
Ponadto dodany art. 57a modyfikuje ogólną regułę wysłowioną w art. 134 par. 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani podstawą prawną. Nowy przepis stwierdza, że w przypadku skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. W przypadku skargi na tego rodzaju akt sąd administracyjny nie będzie zatem badał legalności zaskarżonego aktu w pełnym zakresie; oznacza to, że sąd nie będzie mógł uwzględnić skargi z powodu innych uchybień niż te, które przywołano w skardze.
Warto dodać, że nowela wydatnie wzmacnia rolę referendarzy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do czasu zmiany p.p.s.a. ich uprawnienia ograniczały się do załatwiania dwóch rodzajów spraw: prowadzenia postępowania mediacyjnego (czynności w tym zakresie może wykonywać także sędzia – art. 116 par. 1) oraz wykonywania czynności dotyczących przyznania prawa pomocy (art. 258 par. 1). Nowelizacja rozszerzyła ten katalog m.in. o wydawanie postanowienia o ustanowieniu kuratora (art. 30 i art. 79), wzywanie do uzupełnienia lub poprawienia pisma procesowego (art. 49), wydawanie postanowienia stwierdzającego prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego (art. 169) oraz wydawanie zarządzenia o zwrocie akt administracyjnych organowi administracji publicznej (art. 286). Kompetencje te należą do zadań z zakresu ochrony prawnej, a jednocześnie nie mieszczą się w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Nowelizacja jest w tym względzie spójna z regulacjami dotyczącymi sądownictwa powszechnego, a w szczególności z art. 2 prawa o ustroju sądów powszechnych, w myśl którego zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości wykonują sędziowie (par. 1), natomiast zadania z zakresu ochrony prawnej, inne niż wymiar sprawiedliwości, wykonują w sądach referendarze sądowi i starsi referendarze sądowi (par. 2). Wprowadzone zmiany zmierzają oczywiście do odciążenia sędziów od zadań pozaorzeczniczych.
Rozszerzono także zakres spraw, które mogą być rozpoznawane w postępowaniu uproszczonym. W tym celu w art. 119 dodano dwa kolejne punkty przewidujące możliwość prowadzenia tego typu postępowania w sprawach, w których przedmiotem są niektóre rodzaje postanowień, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Liczniejszy stał się również katalog spraw, w których sąd może orzekać na posiedzeniu niejawnym.
Warto też wspomnieć, że pobocznym celem nowelizacji było uzupełnienie i uporządkowanie niektórych regulacji zawartych w p.p.s.a. Przykładem takiego zabiegu legislacyjnego może być art. 280 par. 1, który stanowił, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga (o wznowienie postępowania) jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Drugie zdanie tego paragrafu mówi, że w przypadku braku jednego z wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Problem w tym, że dotychczasowe regulacje p.p.s.a. dotyczące wznowienia postępowania nazywały stosowny środek prawny „skargą” (a nie „wnioskiem”). Jak zatem widać, niespójność występowała nawet w obrębie tej samej jednostki redakcyjnej. Dopiero nowelizacja usuwa ten oczywisty błąd, powtarzający się zresztą także w art. 281 p.p.s.a.
Podsumowując, obszerna nowelizacja aktu prawnego normującego jedną z podstawowych procedur sądowych staje się właśnie rzeczywistością. Niesie ona ze sobą ciekawe rozwiązania, nieobecne dotąd w systemie sądownictwa administracyjnego. Jednocześnie daje nadzieję na zwiększenie skuteczności sądowej kontroli administracji publicznej, a tym samym poprawę sytuacji prawnej obywateli.