W celu ochrony własnych rynków pracy przed skutkami COVID-19 rządy w Europie Zachodniej chętnie sięgną po pojęcie dumpingu socjalnego
Negatywny wpływ pandemii na gospodarkę państw UE staje się faktem – zmniejszenie aktywności gospodarczej, zaburzenie funkcjonowania globalnych łańcuchów dostaw i zmniejszenie popytu w wielu branżach skutkuje znacznym pogorszeniem klimatu inwestycyjnego. Szczególnie silne jest jej oddziaływanie na duże gospodarki UE: Francji, Niemiec i Włoch, które notują zauważalny spadek produkcji i związane z nimi obniżenie konkurencyjności oraz udziału w światowym rynku.
Wśród podejmowanych przez instytucje UE i państwa członkowskie działań stymulujących gospodarkę na pierwszy plan wysuwa się plan dla ratowania miejsc pracy. Tylko w ramach programu SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) Komisja Europejska przeznaczyła 100 mld euro na pomoc finansową dla państw członkowskich w celu ochrony zatrudnienia.
Reklama

Reklama
Sytuacja wzmacnia presję na rządy poszczególnych państw do podejmowania działań w celu ochrony lokalnych rynków pracy. Stąd już krok do zintensyfikowania się dyskusji nad pozycją pracowników delegowanych w UE i zjawiskiem dumpingu socjalnego. Pojęciem tym określa się świadczenie usług przez pracowników z krajów mniej rozwiniętych w krajach bardziej zamożnych, za niższe niż średnie w bogatszych państwach stawki. Prowadzić to może do wypierania z rynku państw przyjmujących krajowych przedsiębiorców, którzy wypłacają swoim pracownikom wyższe pensje i tym samym przegrywają rywalizację o rodzimego usługodawcę.
Pojęcie dumpingu socjalnego jest wysoce kontrowersyjne, obrazuje bowiem sedno problemu związanego z integracją europejską, jakim jest balans między prowadzeniem przez państwa członkowskie polityki otwartego rynku wewnętrznego – zakładającej swobodny przepływ usług – a reprezentowaniem pod presją własnej opinii publicznej partykularnych interesów wewnętrznych, skoncentrowanych na ochronie lokalnych rynków pracy.

Konflikt wartości

Samo zjawisko nie jest nowe. Jego geneza sięga początku lat 80., kiedy ówczesna Wspólnota rozszerzyła się o biedne kraje południowej Europy takie jak Grecja, Hiszpania i Portugalia. Spowodowało to dynamiczny rozwój usług transgranicznych i powstawanie wyraźnego podziału państw Wspólnoty na przyjmujące pracowników oraz delegujące. Tak narodził się trwały konflikt wartości oparty na zarzutach wyzysku pracowników z jednej strony, a z drugiej protekcjonizmu gospodarczego i ustanawiania barier utrudniających urzeczywistnienie się idei swobody świadczenia usług w celu ochrony lokalnych rynków pracy.
Zagadnienie to przybrało szczególnie na sile po roku 2004 i przyjęciu do UE krajów Europy Wschodniej, w tym przede wszystkim Polski, która wysyła za granicę najwięcej pracowników w całej Unii.
Rozwój przedsiębiorczości – będący jednym z fundamentalnych czynników sprzyjających integracji europejskiej i rozwojowi konkurencyjności na rynku wewnętrznym – spowodował, że usługodawcy z krajów o niższych standardach socjalnych stali się niezwykle atrakcyjną alternatywą dla przedsiębiorstw lokalnych w krajach bardziej rozwiniętych. Symbolem tego zjawiska stał się polski hydraulik – pracujący równie dobrze, a może nawet lepiej od francuskiego, za to za mniejszą stawkę.
Spór wokół zjawiska dumpingu socjalnego polaryzuje się przede wszystkim w kontekście delegowania pracowników i wieloletnich kontrowersji związanych z nowelizacją dyrektywy 96/71 WE. Jego osią są takie jej zmiany, które prowadzą do praktycznego zrównania kosztów pracy pracowników delegowanych i lokalnych, eliminując w ten sposób przewagę konkurencyjną usługodawców z mniej zamożnych państw. Dyskusja jest szczególnie gorąca z powodu najnowszej nowelizacji dyrektywy, której rozwiązania w znacznej mierze eliminują przewagę konkurencyjną firm ze wschodniej Europy.
Przedstawiciele krajów nowej Unii, które masowo delegują pracowników do bogatszych państw, sugerują, że dumping socjalny to jedynie stygmatyzujące hasło polityczne, które ma uzasadniać protekcjonistyczną politykę wewnętrzną zachodnich państw i służy jako argument do forsowania na arenie europejskiej regulacji podnoszących koszty pracy pracowników delegowanych i zrównywanie ich do poziomu obowiązującego lokalnie. Mniej zamożne państwa UE, wysyłające pracowników do pracy w starej Unii, argumentują, że naturalną konsekwencją funkcjonowania unijnego rynku wewnętrznego jest możliwość konkurowania przedsiębiorstw, a jedną z form takiej konkurencji są niższe koszty pracy.
Kraje starej Unii wskazują natomiast, że ich działania nie są protekcjonizmem gospodarczym, lecz służą walce o godność pracowników z Europy Wschodniej, których zarobki są nierzadko oderwane od gospodarczych realiów i poziomu życia w krajach zachodnich, co prowadzi do ich nadmiernej eksploatacji i degradacji warunków życia oraz pracy.
Przedstawiciele państw zachodnich nie odcinają się całkowicie od argumentów o ochronie własnego rynku, ale argumentują, że dalsze trwanie zjawiska określanego jako dumping socjalny prowadzi do zaburzenia funkcjonowania rynku wewnętrznego, a efektem wytwarzanej w ten sposób nieuczciwej konkurencji jest wypieranie legalnie działających lokalnych firm, przede wszystkim w branżach transportowej, budowlanej czy pielęgniarskiej. Wskazują również, że niektóre państwa celowo obniżają własne standardy prawne dotyczące warunków pracy, aby uatrakcyjnić swoje przedsiębiorstwa dla usługobiorców z zagranicy.

Rola Trybunału Sprawiedliwości

Jak dotąd prawo pochodne UE nie uregulowało w sposób jednolity definicji dumpingu socjalnego, mimo że unijne instytucje odnoszą się do tego pojęcia w swoich dokumentach, jednoznacznie wskazując na jego negatywne skutki dla jednolitego rynku wewnętrznego. W rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2016 r. w sprawie dumpingu socjalnego w Unii Europejskiej zjawiskiem tym określono szeroko rozumiane, zamierzone praktyki i obchodzenie obowiązującego prawa europejskiego i krajowego, które przyczyniają się do rozwoju nieuczciwej konkurencji, prowadząc do sprzecznego z prawem minimalizowania kosztów pracy i naruszania praw pracowniczych oraz wyzysku pracowników.
Kluczową rolę w procesie kształtowania zasad delegowania pracowników w UE odgrywa od lat Trybunał Sprawiedliwości. To właśnie wyroki prejudycjalne wydawane w sprawach transgranicznego świadczenia usług stały się podstawą do wypracowania europejskiego konsensusu w kwestii delegowania pracowników, ujętego ostatecznie w ramy dyrektywy z 1996 r.
Jak dotąd w swojej praktyce orzeczniczej trybunał unikał wyrażania zdecydowanego stanowiska na temat zasadności zwalczania dumpingu socjalnego w kontekście wyważenia interesów uczestników rynku wewnętrznego. Gruntowna nowelizacja dyrektywy o delegowaniu pracowników, która weszła w życie 30 lipca 2020 r., i pojawiające się w związku z jej interpretacją spory, spowodować mogą jednak, że wkrótce TSUE opowie się za przyznaniem prymatu wartościom prezentowanym przez jedną ze stron konfliktu wartości. Pewną wskazówką jest również fakt, że w maju 2020 r. rzecznik generalny TSUE wydał opinię, z której jednoznacznie wynika, że trybunał powinien odrzucić skargę Polski i Węgier o stwierdzenie nieważności nowelizacji dyrektywy. Nowelizacji, która w praktyce stanowi urzeczywistnienie dążeń bogatych krajów zachodnich do zrównania kosztów pracy pracowników lokalnych i delegowanych, eliminując w znacznej mierze konkurencyjność zagranicznych firm wynikającą z kosztów pracy.
Spodziewać się należy, że wybuch epidemii i związane z nią problemy na europejskim rynku pracy na nieznaną dotąd skalę w połączeniu ze zdecydowanymi krokami Komisji Europejskiej nie pozostaną bez wpływu na przyszłą linię orzeczniczą trybunału.

Pandemia wiele zmieni

Wybuch epidemii może odsunąć na dalszy plan zasadne pytanie, czy wobec pełnej świadomości ogromnych różnic w poziomie rozwoju gospodarczego krajów wschodniej i zachodniej Europy decyzje o sukcesywnym rozszerzeniu Unii o biedniejsze państwa czynią teraz zasadnym praktyczne eliminowanie ich przewagi konkurencyjnej opartej na niższych kosztach pracy. Na dalszy plan zejdzie z pewnością samo rozważanie, czy możliwe i sensowne jest w ogóle wypracowanie rozwiązania legislacyjnego, które może eliminować skutki naturalnych dysproporcji w zarobkach występujących w poszczególnych państwach przy transgranicznym świadczeniu usług.
Dalsze próby wychodzenia z kryzysu i pobudzania gospodarek wzmocnią jedynie polityczny wydźwięk zjawiska dumpingu socjalnego i zwiększą presję na przedstawicieli państw członkowskich do forsowania na szczeblu unijnym rozwiązań prawnych służących interesom wewnętrznym, ukierunkowanym na ochronę lokalnych miejsc pracy. Z pewnością utrudni to w dalszej perspektywie wypracowanie skutecznego rozwiązania w celu odnalezienia równowagi między dostępem do rynku wewnętrznego a potrzebną ochroną własnego rynku pracy, tym bardziej że kraje najmocniej dotknięte kryzysem – Niemcy, Francja czy Włochy – od zawsze odgrywały wiodącą rolę w kształtowaniu się unijnej polityki. ©℗